Заступник голови Конституційної комісії, науковий консультант Центру Разумкова розповів, як прийняти зміни до Конституції в частині децентралізації і що не так з судовою реформою

Не встигла "охолонути" робота Конституційної комісії, яку президент Петро Порошенко своїм указом створив на початку березня 2015 року, як в українському інформпросторі та політикумі знову поповзли чутки про чергове зміну Конституції. За словами експертів, люди вірять політикам, які переконують в необхідності коригування Основного закону, оскільки не знають своїх базових конституційних прав. За результатами опитування Центру Разумкова у 2015 році, лише 10% українців знайомі з текстом Конституції, а 40% — в очі не бачили Основний закон.

В кінці серпня 2015 року Верховна Рада в першому читанні ухвалила зміни до Конституції в частині децентралізації. За словами президента і прем'єра (Володимир Гройсман за сумісництвом — ще й голова Конституційної комісії), проект істотно розширює права місцевої влади. Але, разом з цим, підсилює президентську вертикаль і закріплює за Донбасом особливий статус. Норми цього проекту викликали стільки протиріч в суспільстві, що 31 серпня 2015 року в день його прийняття під стінами Ради загинули четверо нацгвардійців.

Про внутрішню кухню роботи Конституційної комісії, відмінність Петра Порошенка від інших президентів і ідеальну українську Конституцію у другій частині інтерв'ю сайту "Сегодня" розповів заступник голови Конституційної комісії, науковий консультант з правових питань Центру Разумкова Віктор Мусіяка (перша частина інтерв'ю — за посиланням).

— Над проектом змін до Конституції в частині децентралізації працювала Конституційна комісія, чи документ писали в АП?

— Коли мова йде про цей проект, так сказати не можна. Я просто знаю людей з Конституційної комісії, які в цьому процесі брали безпосередню участь. Особисто я не сприймаю багато положень, які є в проекті. Сподіваюся, в кінці кінців, ми повернемося до цього тексту. До речі, з лютого цього року вже можна заново подавати проект змін до Конституції. За розуму, потрібно з цього проекту змін щодо децентралізації викинути п.18, його нормально допрацювати і вже на цій сесії до літа схвалити, а восени остаточно прийняти. Зараз, начебто, процес децентралізації триває і без змін до Конституції: проходить процес формування об'єднаних територіальних громад, вибори в них проходять ... Але їх оновлені повноваження і права необхідно підкріпити Конституцією. Тоді, давайте, зробимо все правильно. Але, мабуть, тримають все на випадок можливої ситуації виконання Мінських угод по особливому статусу, без якого для Путіна вибори на тих територіях безглузді.

— Навіть побіжний аналіз норм проекту з децентралізації свідчить про суттєве розширення повноважень президента.

— Нема сумнівів. Такі можливості закладаються де "тонко", де "товсто". Взяти префектів, яких призначає президент. Префект в системі виконавчої влади, але подивіться, як виписали його повноваження, до того ж, може зупиняти рішення органів місцевого самоврядування ... А там же є ще ст.140, яка наділяє президента повноваженням достроково припиняти повноваження органів місцевого самоврядування (якщо раптом вони почнуть приймати антиконституційні рішення) і призначати "тимчасового державного уповноваженого". Я тоді запитував на Конституційній комісії, що це за "фрукт" такий? Хоча б вказали, що його повноваження визначаються законом. Виходить, що він призначається президентом, тимчасово (чітко визначити час виконання ним повноважень важко) керує виконавчими органами місцевого самоврядування. Ясна річ, що все це може призвести до узурпації влади в руках президента. Але запропоновано це все з благими намірами.

— Можливі сепаратистські дії місцевих органів влади.

— Так. У цьому проекті немає поняття "громада". "Громада" — це, виходить, територія без людей. Стільки років ялозили цю тему, десятки мільйонів євро витратили наші європейські колеги, допомагаючи розробляти відповідну концепцію. Польські гміни вивчали, приїжджали сюди, туди їздили наші представники. Гміна в Польщі, як наша громада, — це і територія, і люди на території, — все разом. І потім гміна в Польщі — це юридична особа. А у нас взяли територію намалювали, а потім десь окремо згадуються жителі громади, які живуть на території. Є чимало інших положень, просто вимагають знову до них повернутися. Цей проект змін до Конституції щодо децентралізації можна довести до розуму і знову окремо винести на Верховну Раду і прийняти.

— Історія повторюється: кожен український президент, приходячи до влади, намагається переписати Конституцію.

— Чинний президент менше схильний до впливу оточення. Він знає, чого хоче і сам здатний сформулювати відповідні побажання до тексту Основного Закону.

— Тобто, він сам хоче саме так змінити Конституцію?

— Я думаю, що ці зміни в значній мірі — продукт його роздумів про те, яким повинен бути Основний закон. Розробники роблять так, як він хоче, а не так, як при інших президентах: розробники зробили, показують президенту і переконують його, що так треба.

— Ви сказали, що наші піддалися на вудку необхідності зміни Конституції України. Але п.18 перехідних положень проекту з децентралізації, який нас відсилає до закону про особливий статус Донбасу, по суті, наділяє Донбас повноваженнями федеративного утворення. Тут децентралізацією і не пахне.

— А до того нас і схиляють. Наприклад, німецька Баварія як окрема земля може укладати договори з різними державними утвореннями інших країн. Але Німеччина — федеративна республіка. А в умовах унітарної держави, якою є Україна, така постановка питання є неприйнятною і неможлива. П.18 проекту перехідних положень Конституції говорить, що "особливості здійснення місцевого самоврядування в окремих районах Донецької і Луганської областей визначаються окремим законом", має бути відповідне положення в тексті Конституції в розділі про місцеве самоврядування, що може бути або "особливий статус" або " особливості місцевого самоврядування ", причому не тільки регіонів, але і районів. Я вже не кажу про зміст закону про особливості місцевого самоврядування в окремих районах Донецької і Луганської областей. Там навіть не елементи федералізму, а конфедералізм. Коли, наприклад, йдеться про те, що вони можуть створювати свої органи міліції, прокуратури. А є взагалі дикий пункт. На тлі того, що в проекті змін до конституції в частині децентралізації президенту передбачили повноваження зупиняти рішення органів місцевого самоврядування та їх розпускати, в законі про особливий статус написано, що повноваження органів місцевого самоврядування цих окремих районів не можуть бути припинені. Прямо в законі про це написано: вони можуть робити, що завгодно антиконституційно, але припинити їх повноваження не можна. Знайдіть хоч один український закон, прийнятий ВР, де було б написано: "Україна бере на себе зобов'язання ...". А в цьому законі так і написано. Має ж бути: "держава зобов'язується ...", або "держава здійснює ...". Якщо уважно проаналізувати текст цього закону, очевидно, що написаний він не в Києві. А ВР це прийняла, і тепер намагаються освятити це все Конституцією.

— Що стосується проекту змін до Конституції в частині правосуддя. Рік тому Рада прийняла його в другому читанні, президент підписав, всі говорили, тепер точно заживемо по-новому, що це "перемога". Але щось ми не бачимо особливих змін у судовій владі.

— Люди хочуть побачити швидкі зміни, особливо, коли мова заходить про судову систему. Це останній рубіж, де людина може захистити свої порушені права. Тим більше, що суди повинні стояти на сторожі прав людей. А що виходить? Я, між іншим, на Конституційній комісії не голосував за цей проект. Там є цілий ряд положень, які я вважаю неприйнятними, навіть антиконституційними з точки зору внутрішньої структури Конституції. Наприклад, коли мова йде про захист прав. Якщо в ст.55 минулій редакції говорилося, що кожен має право вибирати захисника своїх прав в суді, то тепер написано, що це можуть бути тільки адвокати. Це не обмеження прав, чи що? А ст.22 Конституції говорить, що при прийнятті нових законів не можуть обмежуватися права і свободи. Підгрупа Конституційної комісії з прав людини Буткевича (Володимир Буткевич, суддя ЄСПЛ у відставці — Авт.) була абсолютно незадоволена положенням про адвокатів. Я вже не кажу про те, що це була своєрідна диверсія проти основ функціонування судової влади, коли прибрали з тексту Конституції принцип законності. Написали "відповідно до верховенства права ...". Це не мирна річ і не просто якийсь юридичний казус. До речі, вже після внесення змін до Конституції ВККСУ з'ясовувала, як судді розуміють принцип "верховенство права": зі ста суддів апеляційних судів лише один суддя чітко відповів на це питання. Забрали у КС повноваження тлумачення законів, але наділили Верховний суд таким повноваженням. Рішення, яке він приймає за конкретними справами і тлумаченням законів є обов'язковим не тільки для судів, а й для всіх органів державної влади і місцевого самоврядування. Я пропонував на цьому тлі ліквідувати парламент, якщо не закони, а їх інтерпретація зараз буде превалювати. Єдиний брусок, на якому ми ще можемо тримати судову владу, — це принцип законності. Звичайно, як основному елементі принципу верховенства права.

— А де в проекті змін до Конституції в частині правосуддя розширюються повноваження президента?

— Вища рада правосуддя тепер — найголовніший орган. Але в перехідних положеннях сказано, що Вища рада правосуддя (колишня Вища рада юстиції — Авт.), яка була створена в 2014-2015 рр., продовжує свою роботу до квітня 2019 року. Як вона формувалася, ми знаємо, ясно, що вплив президента був. І потім, президент має право, чомусь за перехідними положеннями, чого немає в тексті Конституції, переведення суддів. Це повноваження, дозволяє сформувати відповідні суди. Як Кірєєва свого часу перевели, щоб він Тимошенко судив. Таке ж, здається було і з суддею Вовком у справі Луценка. За цей час (яке зазначено в перехідних положеннях — Авт.) може бути сформована лояльна судова система. Позитив у тому, що тепер ВР не призначає безстроково суддів. І президент не призначає "суддів-п'ятирічок", у нього залишилася лише т.зв. "церемоніальна" функція підписання указу про призначення судді. Фактично призначає суддів Вища рада правосуддя. Але що мене турбує? Відповідно до європейських рекомендацій ми створили Вищу раду правосуддя в складі 21 особи, 11 з яких — судді. У нас відомий рівень недовіри до судової влади, всі говорять про те, що судді схильні до корупції, а створений орган, де більше половини — судді. Цей орган займається призначеннями, переказ, зняття з посад суддів. Навряд чи Україна мала не враховувати реальну ситуацію в судовій системі дотримуючись рекомендацій Венеціанської комісії.

— Ну так, є небезпека, що свої захищатимуть своїх же.

— Але якщо у нас такий стан судової системи, як ми можемо віддавати в руки таку владу? Тим більше і зараз продовжує нагнітатися негатив до судової влади. Нам постійно показують, що судді випустили/відпустили корупціонера, вбивцю, скасували якесь рішення, нам показують, як судді взяли/не взяли під варту. При цьому тисячі суддів не мають претензії до своєї роботи.

— Показують в прямому ефірі нічні засідання ...

— Я до чого: продовжує "косяком" йти негатив до судової влади і триває процес формування ВСУ. А ви згадайте, як приймалися зміни в Конституцію в частині правосуддя? Спочатку проголосували закон про судоустрій і статус суддів, який начебто вже врахував зміни до Конституції, а потім самі зміни в Основний закон. Ст.8 Конституції встановлює правило, відповідно до якого на момент голосування закони повинні відповідати Конституції. Абракадабра, влаштована 2 червня 2016 року, привела до того, що закон про судоустрій і статус суддів в будь-який момент може бути визнаний неконституційним. Я вже не кажу про те, що висновки науково-експертного та юридичного управління ВР щодо цього законопроекту були негативними. А регламент говорить, що в такому випадку закон в цілому приймати не можна. Я до того, що з усіх боків цей закон може бути поставлений під сумнів. А на підставі цього закону здійснюється формування нового ВСУ ...

— Ну, так головне досягнення, за словами політиків, — повернення ВСУ права кінцевої інстанції, яке у ВСУ свого часу забрав Віктор Янукович.

— Свого часу знищували ВСУ, щоб Онопенка звідти прибрати. Щоб прибрати главу ВСУ, знищили сам суд. Але нинішніми змінами до Конституції і законом нічого ж не повернули. У складі Верховного суду передбачено вищі спеціалізовані суди. Власне Верховний суд — як скарлупа без наповнення. Реальні касаційні повноваження у Вищих касаційних судів. Були колегії Верховного суду — було зрозуміло, що це остання вища судова інстанція.

— 11 квітень Верховна Рада провалила нову редакцію закону про Конституційний суд. Начебто новий проект передбачає перезавантаження КС, адже там ще працюють судді, які на догоду Януковичу здійснили антиконституційний переворот. І поняття конституційної скарги вводиться, тобто, тепер кожен українець може звернутися туди. І функцію тлумачення законів у КС забрали. Але, значить, закон не так вже й хороший, раз його прийняття провалили?

— Проектом Закону президент і парламент наділені неконституційними повноваженнями — створювати конкурсні комісії по підбору кандидатів на посади суддів КСУ. Конституційний суд, за проектом закону, забезпечує "верховенство Конституції України та захист прав і свобод людини на всій території України". КС розглядає нормативні акти на предмет їх конституційності лише коли до нього звертаються відповідні суб'єкти. Самостійно КСУ не може приймати до провадження справи про неконституційність законів та інших нормативних актів. Як при таких повноваженнях він може забезпечувати верховенство Конституції? Обмежено — так, але не взагалі. Захист прав і свобод громадян здійснюють загальні суди. Поява "конституційної скарги" не робить КС захисником прав людини "на всій території України". До речі, механізм здійснення права на "конституційну скаргу" суперечить Конституції, оскільки КС не є органом правосуддя і не може передбачати способи забезпечення результату розгляду скарги. Умови для подачі конституційної скарги також сумнівні з точки зору відповідності їх Конституції.
Майже всі мої пропозиції до законопроекту про Конституційний суд були відкинуті. Навіть там, де можна було елементарно, скажімо, привести просто до нормального стану цей закон. Не кажучи вже про те, що в змінах до Конституції і в самому законі фактично зробили КС таким, що до суддів буде неможливо доторкнутися: КС сам приймає рішення, дати згоду на притягнення до відповідальності свого колеги, чи ні. І це після історії 2010 року, в КС ще сидять судді, які на догоду Януковичу здійснили антиконституційний переворот. Напевно, важливіше мати підконтрольний КС, ніж привести в нормальний стан функціонування цього органу.

— Що з проектом змін до Конституції з прав людини? Засідання профільної робочої групи тривають?

— Робоча група з прав і свобод на чолі з професором Буткевичем майже два роки тому завершила роботу. За наступні часи ні разу на цю тему Конституційна комісія не засідала. Це показник того, що створили Конституційну комісію для забезпечення прийняття рішення по так званій децентралізації та з питань правосуддя. Права і свободи людини мабуть були тим фоном, на якому можна було показувати турботу влади про права і свободи людини.

Джерело: