Експерт Центру Разумкова розповів, чому кожен український президент намагається переписати Конституцію, і що чекає на Україну, якщо влада спробує проштовхнути особливий статус Донбасу

Вже понад два роки Конституційна комісія, створена в березні 2015 року Петром Порошенком, трудиться над змінами Основного закону. Точніше сказати — трудилася до літа минулого року, поки Рада не прийняла в другому читанні проект змін до Конституції в частині правосуддя. Після цього Комісія жодного разу не засідала, хоча ще чекає своєї долі проект змін до Конституції з прав людини.

Голова Конституційної комісії, нинішній прем'єр Володимир Гройсман, якого називають ідеологом реформи децентралізації, ратував за прийняття ще одного проекту змін до Конституції, тільки щодо частини децентралізації. Як неодноразово писав сайт "Сегодня", мало того, що сам текст проекту був недоскональним, так ще і в п.18 перехідних положень передбачили так званий "особливий статус Донбасу". Його прийняття в першому читанні 31 серпня 2015 року призвело до загибелі чотирьох нацгвардійців під стінами Верховної Ради. Пізніше, незважаючи на трагедію, Конституційний суд виніс рішення, що проект (всупереч вимозі Конституції), можна проголосувати на будь-якій наступній сесії, не обов'язково черговій. По суті, проблему "заморозили" на невизначений термін, поки знову не стане питання прийняття проекту змін до Конституції в частині децентралізації, в контексті виконання Мінських угод.

Про тонкощі конституційного процесу, закон про особливий статус Донбасу, який Росія всіляко просуває, і шанси на прийняття проекту змін до Конституції в частині децентралізації читайте в першій частині інтерв'ю сайту "Сегодня" із заступником голови Конституційної комісії, науковим консультантом з правових питань Центру Разумкова Віктором Мусіякою.

— Через два місяці — 28 червня — ми відзначатимемо День Конституції. Наприклад, Конституція США складається всього з 7 статей і 27 поправок. В Конституції України 161 стаття і перехідні положення.

— Суть не в кількості статей. Конституція США (була прийнято 17 вересня 1787 року — Авт.) вважається першою в світі, хоча ми намагаємося відстояти свою першість, посилаючись на Конституцію Пилипа Орлика 1710 року: конституція США з'явилася майже через 80 років. Але суть в іншому. Сам механізм внесення змін до конституції США дуже жорсткий. Серед 200 поправок, які розглядав Конгрес, лише 27 стали тілом Конституції. Чому? Коли Конгрес приймає рішення про внесення змін до конституції потрібно 2/3 голосів двох палат — Сенат плюс представники Нижньої палати. А потім парламенти 3/4 всіх штатів повинні схвалити ці зміни. Але є ще одна деталь. На початку 19 століття (десь 1804-1805 рр.) Верховний суд США почав тлумачити конституцію так, що його тлумачення стали основою для сприйняття того, як треба розуміти конституцію. Один із суддів Верховного суду США (а їх там всього 9), кілька років тому прорік таку формулу: конституція США — це 7 статей, 27 поправок і більше 500 томів рішень Верховного суду. Тож майте це на увазі, коли ви говорите про 7 статей і 27 поправок. Чи не забагато у нас статей? Нехай їх буде навіть 300, але, біда в іншому. Чому виникає питання, чи не забагато статей? Тому що перед цим ви могли б сказати, що є Конституція, а справи в державі не дуже...

— Ніхто не виконує Конституцію...

— Ось. Конституції необхідно дотримуватися. І перш за все хто? Влада. Коли минулого року Центр Разумкова робив дослідження, виявилося, що лише 10% українців знайомі з текстом Конституції, близько 40% бачили деякі положення, а інші 50% взагалі не бачили текст Конституції. Тоді зрозуміло, чому політикам вірять. Громадяни просто не знають своїх основоположних конституційних прав. А багато політиків брешуть на догоду своїм власним інтересам. Коли ми говоримо про Конституцію — це писаний текст, але він має значення, коли до нього не просто шанобливо ставляться, але і дотримуються.

— Напевно, ні в одній країні світу Основний закон не міняли так часто. Це погано чи добре для демократії, що розвивається?

— Скільки разів ми міняли Конституцію? 1996-го її прийняли, 2004 року — політична реформа, зміни. 2010 року — антиконституційний переворот і на його підставі Верховна Рада побігла швиденько міняти Конституцію замість того, щоб заявити, що був здійснений антиконституційний переворот. Тому що 5 років повноважень потрібно було собі приписати, щоб ще посидіти рік (2011-го ВР внесла зміни до Конституції, якими продовжила свої повноваження з 4 до 5 років. — Авт.). Також Рада фактично продовжила повноваження президента, призначивши дату виборів на березень 2015 року. А вже після відновлення конституційного порядку 2015 року Верховна Рада прийняла зміни до Конституції в частині правосуддя. Ось і всі зміни до Основного Закону, не рахуючи спроб і десятків проектів бажаних змін.

— Все почалося 2000 року. Тодішній президент Леонід Кучма навіть референдум затіяв, щоб Конституцію переписати. Але спроба "підім'яти" владу під себе успіхом не увінчалася і пішли на компромісний варіант змін до Конституції — Україна стала парламентсько-президентською республікою, а президентом став Віктор Ющенко.

— Ноги ростуть ще з процесу прийняття Конституції 1996 року. Люди, які тоді оточували Леоніда Кучму, використовували його як інструмент, намагаючись через нього ініціювати конституційні зміни. Свого часу Леонід Данилович фактично породив в країні те, що ми зараз називаємо "олігархат" через середню і велику приватизацію. З'явилася група людей, економічні інтереси яких переросли в прагнення опанувати інструменти управління державою. Вони розуміли, що влада політична — це гарантія влади економічної. І тому вже 2000 року ініціювали референдум, щодо змін Конституції. Чого вони хотіли? Хотіли, щоб президент міг розпускати парламент, сам парламент звести з 450 до 300 депутатів, розширити повноваження президента... Тобто, мала бути сувора президентська вертикаль. У них нічого не вийшло. Чому? Так, результати референдуму показали 80-90% відповідей "за" з деяких питань, в деяких областях було навіть більше 100%. Перестаралися, ви ж розумієте, як "чесно" проходив цей референдум. Але реалізувати результати не змогли. Які вони помилки допустили? Їм потрібно було попередньо змінити закон про всеукраїнський та місцеві референдуми від 1991 року, привести його у відповідність з Конституцією і передбачити механізми реалізації результатів референдуму. А в чинному тоді тексті Закону "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" було сказано, що ВР повинна розглянути результати референдуму. Вона їх розглянула і не проголосувала.

— Багато хто вже забув, але Віктор Ющенко також намагався змінити Конституцію. Він навіть створив конституційну раду з підготовки конституційного референдуму.

— Всі наші президенти, до нинішнього, перебували під певним впливом свого оточення, і конституційні процеси ініціювалися від їх імені. Оточення президента Ющенка дуже хотів повернути дію Конституції-96. До речі, 2004 року, коли були внесені Зміни до Конституції, цілий рік до 1 січня 2006 року (а за деякими повноважень до квітня 2006 року) у Ющенка були ті ж повноваження, що й у Кучми. Але Віктор Андрійович ними не дуже то й користувався. Але, як би там не було, виникла ідея повернути назад всі повноваження. Яким чином? Намагалися зробити те, що зробив Янукович 2010 року через Конституційний суд. Але так склалися тоді обставини, що у ряду суддів КС закінчився термін повноважень. У ВР мали впливу політсили, які не хотіли повернення до Конституції-96. Тому ВР просто не дали новим суддя можливість прийняти присягу, фактично заблокувавши роботу КС. Тоді пішла друга спроба — почали створювати Конституційну раду, потім начебто почали працювати над змінами до Конституції, яка допускала її зміни поза парламентом — референдумом: те, що присутнє в чинному законі "Про референдум", прийнятому "попередниками". Віктор Андрійович йшов на вибори 2009 року фактично з проектом нової конституції, яку він хотів запропонувати народу. Венеціанська комісія, до речі, сказали, що цим документом так і не вирішуються основні проблеми взаємовідносин суб'єктів влади: залишаються підстави для конфліктів.

— Дуалізм влади...

— Скажімо так: дуалізм влади хотіли подолати через фактичне підпорядкування виконавчої влади президенту, як це було 1996 року.

— І 2010 року Віктор Янукович через підконтрольних йому суддів Конституційного суду повернув до дії Конституцію-96, що пізніше назвали антиконституційним переворотом.

— Коли до влади прийшов Янукович, ясна річ, відразу виникла ідея повернути Конституцію в редакції 1996 року з потужною президентською складовою. Як повернути? За Конституцією народ — суверен влади, хоча всі ці роки суверену не хотіли давати закон про референдум. Старий від 1991 року був, а нового ухвалювати не хотіли. А тут раптом, коли прийшов Янукович, стали розробляти закон про референдум, причому всеукраїнський. Навіщо? Потрібно було ім'ям народу прийняти нову Конституцію. Але до нового законопроекту про всеукраїнський референдум подали тисячі поправок. На голосуванні його думали поставити літо 2010 року, коли в залі сиділо кількадесят осіб. У підсумку депутатів зігнати на голосування не змогли і вирішили піти витонченішим шляхом. Восени КС виносить рішення: закон №2222 про внесення змін до Конституції 2004 року визнати неконституційним і повернути до дії Конституцію в редакції 1996 року.

— Нинішня влада також взялася Конституцію переписувати. Сьогоднішнє перекроювання Основного закону проходить чесно і відкрито?

— Мало хто пам'ятає, що 21 лютого 2014 року, між Януковичем і представниками опозиції в присутності послів ЄС було підписано угоду про врегулювання політичної кризи. Серед іншого цей документ передбачав зміни до Конституції. Це був черговий поштовх конституційному процесу, який "ожив" і до цього дня тліє. Янукович втік, а нова влада за інерцією, чомусь продовжила процес підготовки змін до Конституції. Пам'ятайте, юний віце-прем'єр Володимир Гройсман, великий дбайливець місцевого самоврядування, з боку уряду очолив процес підготовки змін до Конституції. Хоча уряд не є суб'єктом, наділеним повноваженням ініціювати зміни до Конституції.

— Тут потрібно згадати, коли Янукович втік, Верховна Рада повернула до дії Конституцію-2004, а трохи пізніше вже створили Конституційну комісію, яку і очолив Володимир Гройсман.

— У Конституції не передбачено, як діяти, коли втік президент. А держава повинна функціонувати, це зрозуміло. У тій ситуації єдиним легітимним державним органом залишалася Верховна Рада. Іншого рішення, крім як повернути Конституцію в редакції 2004 року, вона прийняти не могла. У мене була ідея, яку тоді не сприйняли. Я знайшов підстави в законі про КС, що дозволяють йому повернутися до вирішення 2010 року і переглянути його. Я вважаю, що це був самий легітимний шлях. Але вибрали інший, потім Росія анексувала Крим, почалися всі ці процеси на Донбасі, і Росія почала продукувати ідеї федералізації України. Європа почала підтримувати ідею, що треба вносити зміни до Конституції України і розширювати повноваження місцевого самоврядування. Наші на цю вудку піддалися, і пішов процес підготовки змін до Конституції, децентралізація тощо. Сам по собі процес децентралізації і розширення повноважень органів місцевого самоврядування — це нормально. Але те, які це набуло форми в 2015-2016 рр. — неприйнятне.

— Згодна, є неприйнятним. Коли 31 серпня 2015 року Верховна Рада в першому читанні голосувала зміни до Конституції в частині децентралізації, під стінами парламенту загинули четверо нацгвардійців.

— А чому? У момент голосування змін до Конституції під парламентом протестували проти цього. Мало того, що сам текст змін до Конституції щодо децентралізації недосконалий, так там ще й п.18 перехідних положень, який повинен "констатувати" "Про особливий порядок місцевого самоврядування в окремих районах Донецької і Луганської областей". До сьогодні невідомо, хто кинув гранату в нацгвардійців (у провадженні про теракт проходять Ігор Гуменюк, якого звинувачують в метанні гранати, і Сергій Крайняк, який нібито влаштовував димову завісу. Обидва провину не визнають. — прим. Ред). Але після цієї трагедії процес змін Конституції щодо децентралізації зупинився.

— Було ще скандальне рішення КС про те, що зміни до Конституції в другому читанні можна приймати не на наступній черговій сесії, а на будь-якої наступній, яка не обов'язково чергова...

— 158 ст. Конституції чітко говорить, якщо на наступній черговій сесії остаточно не було прийнято рішення щодо законопроекту, тоді тільки через рік можна його подавати до парламенту і починати процес заново. А що зробили? Фактично "заморозили" цей законопроект, дочекалися ситуації, коли його можна проголосувати "на будь-якій наступній сесії" завдяки цьому ідіотському рішенням КС. По-іншому просто не можу назвати рішення за принципом "а чого бажаєте?". І якщо ситуація обернеться так, що можна буде проголосувати зміни до Конституції в частині децентралізації в другому читанні, якщо під це буде 300 голосів, це зроблять в будь-який момент. Тому що доведеться виконувати Мінські домовленості, в яких наказано на конституційному рівні закріпити особливий статус сьогодні окупованих Росією районів Донбасу. Ви ж пам'ятаєте, як ухвалювався 2014 року закон, яким сором'язливо особливий статус назвали "особливим порядком місцевого самоврядування"?

— 16 вересня 2014 року з вимкненим табло у Верховній Раді...

— І, якщо раптом влада спробує поставити в парламенті на остаточне голосування конституційні зміни в частині децентралізації з п.18 перехідних положень, де записаний особливий статус, це може викликати вибухонебезпечні процеси в суспільстві.

Джерело: