Науковий консультант з правових питань Центру Разумкова Віктор Мусіяка в інтерв’ю мережевому виданню «Ракурс» розповів про недоліки і перешкоди у здійсненні децентралізації та адміністративно-територіальної реформи у контексті ухвалення змін до Конституції України.

Якщо мінські угоди не буде виконано до моменту голосування за зміни до Конституції України, виходить, що й голосувати в цілому цей законопроект не можна. У контексті схвалення законопроекту (його, щоправда, називають першим читанням, але це не відповідає Конституції: після схвалення наступним має бути етап остаточного прийняття) ведеться дуже багато розмов про те, що в ньому є положення, які потребують тих чи інших коректив, але я не чув, щоб ішлося про готовність вносити якісь зміни до текстів. Ставити законопроект на остаточне голосування, очевидно, планується після місцевих виборів.

— Чи припустимо вносити зміни до Основного Закону під час фактичної війни?

Справді, є ознаки, які характеризують наявність воєнного конфлікту. Для всіх зрозуміло і очевидно, що на cході України триває війна, характеристик реального воєнного стану достатньо, але немає офіційного визнання цього факту. Тому триває процес реформ паралельно з усіма діями і процесами, що відбуваються в країні. Якщо так і не буде відведено війська і припинено війну на цій території, тоді можна ввести воєнний стан, у такому разі ні про які вибори, так само як і ні про який «особливий порядок» там не може бути й мови. Але для цього потрібне рішення РНБО.

Стосовно законопроекту, то річ у тім, що цей процес був розпочатий у відомих обставинах: після анексії Криму, початку подій на Сході. Зрештою його можна було би завершити нормальним остаточним голосуванням. Водночас голосування не повинно викликати збурення серед населення. Ясна річ, певні політичні сили навмисне підігріватимуть ситуацію і демонструватимуть незадоволення, хай би який текст там був. Але є речі, які можна і слід винести на обговорення суспільства і, отримавши в цілому позитивний відгук, проголосувати остаточно.

Водночас суспільство не бере в цих процесах активної участі. Тому політики самі повинні бути свідомими того, які з положень можуть спричинити ті чи інші неприємні ситуації. Верховна Рада разом із Президентом мають чітко визначити, що необхідно для реальної децентралізації. Непогано було би повернутися до положень, що стосуються статусу так званого префекта, подивитися на відповідну статтю, як вона буде сформульована, зокрема в частині механізму дострокового припинення повноважень. Адже законом не передбачено, як саме визначається статус префекта. Думаю, що такі контраверсійні речі й викликають відповідні реакції людей. Про деталі я навіть не кажу, бо зі ст. 140 взагалі прибрали поняття громади, місцевого самоврядування. Я вважаю, що це все слід підкоригувати. Але в такому разі потрібно бути готовими розглянути такі питання на засіданні Верховної Ради, внести відповідні зміни. Потім направити до Конституційного суду, отримати від нього відгук, схвалити, а законопроект прийняти остаточно.

Водночас такий алгоритм є малоймовірним. Нині йдеться лише про те, чи буде цей текст голосуватися остаточно. Зі слів Президента, це залежатиме від того, як поводитиметься Росія. Поки що не зовсім зрозуміло, як тепер інтерпретувати такі заяви. Бо виходить, що ми всі, весь цей проект зав’язані на п. 18 Перехідних положень, де йдеться про те, що особливості здійснення самоврядування мають бути передбачені окремим законом. Інакше кажучи, чи відкриває Росія шлях до всіх цих процесів, які передбачені Мінськими угодами (від п. 1 до п. 11) і мають завершитися роззброєнням, виведенням військових формувань тощо. Якщо цього не станеться до моменту голосування, виходить, що й голосувати в цілому не можна.

Як відомо, Росія наполягає на тому, щоб запустити механізм, який зробив би цей закон реально діючим. У цьому пункті саме про «статус» нічого не говориться, такого слова немає. Але річ у тім, що фактично цей пункт запускає отой статус, який визначено в законі «Про особливості здійснення місцевого самоврядування». Адже він може діяти лише тоді, коли ці органи будуть обрані. Вибори були призначені, але не відбулися 7 грудня 2014 року.

— Які положення законопроекту мали б викликати підтримку населення, на вашу думку?

Річ у тім, що якщо не прибрати речі, про які ми говорили, те позитивне, що могло би бути, може взагалі не з’явитися. От, скажімо, усувають адміністрації, районні й обласні, ради створюватимуть власні виконавчі органи. Це погано? Ні, це добре. Тепер не буде цього монстра виконавчої влади на місці. Але є інше положення — ст. 118 у цьому проекті передбачає, що виконавчу владу на місцях здійснюють префекти. Це зовсім неправильно, тому що фактично замінили слово «адміністрації» на «префекти». Але префекти не мають тих повноважень, які мають наразі адміністрації. Тому слід говорити, що повноваження здійснюються префектами і центральними органами місцевої влади. Лише разом вони представляють державу на місцях. Бо неправильні визначення дають не зовсім правильну картинку.

Відповідно до законопроекту, у префекта є чотири повноваження. Одне з них — дуже контраверсійне, воно передбачає, що префект забезпечує здійснення національних програм. Що це означає? Але ж у нього немає повноважень, окрім контролю за дотриманням Конституції — префект має реагувати на факт. Але написано, що статус префекта визначається Конституцією і законом. Правильно було б передбачити його вичерпні повноваження в Конституції, адже в законі вже можна буде «намалювати» йому будь-які повноваження. Тому я вважаю, що це абсолютно неприпустима річ. Бо потім може виявитися, що замість адміністрацій з’явиться префект, який тільки і буде всім керувати.

От вам і «позитив»: мав би бути орган від держави, від виконавчої влади, який тільки наглядає, а виходить зовсім інакше. Також дуже непростою є ст. 144. Вже йшлося про ту кому, яку поставили таким чином, що в результаті Президент тепер має право зупиняти і направляти до Конституційного суду будь-яке рішення, акти органів місцевого самоврядування, коли це прерогатива префекта. Кома в третій частині статті «говорить» про те, що Президент може подавати до КС акти на предмет їх конституційності. Виходить так, що з’являється в нього нове повноваження, адже окрім того, що він може подавати акт на предмет неконституційності щодо посягання на територіальну цілісність, незалежність, суверенітет і т. д., тепер він зможе подавати до Конституційного суду взагалі за будь-які порушення. Він може зупиняти дію актів сам, без префекта. Але виходить ще й так, що в Президента і префекта однакові повноваження в цій частині. Разом із тим, є питання стосовно повноважень Президента призначати тимчасового виконувача обов’язків префекта, зокрема стосовно термінів.

Ще один момент: написано, що Президент призначає тимчасово уповноваженого — я не знаю, що це за фрукт, там не виписано, що він діє відповідно до закону. Кому він підпорядковується? Якщо там говориться, що він керується органами виконавчої влади, то по суті він має підпорядковуватися Кабміну, а не Президенту.

Крім того, навіщо було викидати визначення місцевого самоврядування? Так, якщо нині визначається, що це право громади, жителів села, селища, міста, а зараз говорять, що це право і спроможність, це правильно. Але яка може бути спроможність, коли в селі проживає 40–50 осіб, де немає жодної підприємницької діяльності? Я цілком переконаний, що потрібно було залишити поняття «місцеве самоврядування», воно б чітко орієнтувало на те, що робитиме таке самоврядування. Ще хочу звернути увагу на поняття «громади». Ми півтора року чули і бачили, вивчали польський досвід, проводили круглі столи, обговорення. Чому ж ми не використали цей досвід?

Оскільки ми написали, що громада — це територія, а потім пишемо, що територіальна громада — на території. А доречним є поєднання в одному суб’єкті, тобто громада — це і територія, і люди, які там проживають, це було б логічно і зрозуміло. Але ці дослідження, іноземний досвід, допомога Європи, все це відкинуто. Тепер виходить, що громада — територія, район. У нас іще з радянських часів все «на колесах»: запустили процес, а по ходу справи все доробляється. І тут буде багато проблем.

— Які ви прогнозуєте соціальні наслідки? Наприклад, люди нарікають, що відтепер їм доведеться їздити значно дальшн за довідкою або щоб доправити дитину до дитсадка.

Це має забезпечуватися в контексті адміністративно-територіальної реформи, в процесі об’єднання громад, створення районів. Наразі триває обговорення цих питань на рівні влади. Вже сьогодні слід думати про те, наприклад, як забезпечувати населення транспортом тощо. Розуміння цього у влади нібито є. Саме збільшення громад має забезпечити спроможність виконувати функції, передбачені поняттям «самоврядування». Але все це чітко має бути прописано і враховано в кожному районі, області, відповідно до затвердженої програми. Втім, тут є один нюанс, оскільки адміністративно-територіальний устрій — це все ж прерогатива держави, саме вона повинна чітко визначити територіальний устрій, бо ця безмежна добра воля до об’єднання — добровільність, може не завжди мати місце, та й не завжди люди розуміють усю суть таких питань. Крім того, голови сіл, селищ — кожен дивиться, де його місце в цьому механізмі, і вони мають реальні можливості протидії цим процесам. Тому якщо виходити виключно з доброї волі людей до об’єднання, толку з цього не буде.

— Скільки часу потрібно на реалізацію проекту?

Мине не менше двох років, поки почнуть діяти положення про децентралізацію. Нові громади з’являться, коли ВР ухвалить відповідне рішення, потім уже на базі цих громад мають бути створені райони, які згодом отримають префектів. А до цього впродовж двох років функцію префектів виконуватимуть голови адміністрацій. Коли ж на виборах 2017 року будуть обрані нові голови цих громад, районних і обласних рад, тоді всі будуть призначатися відповідно до Конституції.