Голові Конституційної Асамблеї
Л. Кравчуку
Копія: Голові Комісії з питань правосуддя
Конституційної Асамблеї
В. Маляренку
ЗАУВАЖЕННЯ ТА ПРОПОЗИЦІЇ
щодо проекту Закону України «Про внесення змін і доповнень до Конституції України щодо посилення гарантій незалежності суддів»,
підготовленого Адміністрацією Президента України
17 жовтня 2012 року членам Комісії з питань правосуддя Конституційної Асамблеї було роздано проект Закону України «Про внесення змін і доповнень до Конституції України щодо посилення гарантій незалежності суддів», підготовлений Адміністрацією Президента України (лист Глави Адміністрації Президента України С.Льовочкіна Голові Конституційної Асамблеї Л.Кравчуку від 5 жовтня 2012 року №02-01/2292).
Ініціювання Адміністрацією Президента України зазначеного законопроекту є визнанням цією інстанцією (треба так розуміти — і Президентом України) того, що: по- перше, в Україні проблема незалежності суддів є дуже гострою і актуальною; по-друге, прийняттям Закону України «Про судоустрій і статус суддів» не було досягнуто мети, яку ставили перед ним його розробники та ініціатори, — «забезпечення незалежності суддів від впливу, в тому числі в системі правосуддя». Слід зазначити, що вже після набуття чинності цим Законом автори судової реформи ініціювали прийняття спеціального Закону, спрямованого на посилення гарантій незалежності суддів (Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо посилення гарантій незалежності суддів» від 5 червня 2012 року). Але і ухвалення цього Закону не змінило ситуації на краще — проблема незалежності суддів продовжує залишатися ключовою проблемою вітчизняного правосуддя.
З огляду на це, намагання Адміністрації Президента України вжити законодавчих заходів «щодо посилення гарантій незалежності суддів» у принципі є позитивним. Разом з тим, аналіз підготовленого нею законопроекту дає підстави для висновку про те, що передбачені в ньому зміни до Конституції не тільки не розв’яжуть наявної проблеми незалежності суддів, а навпаки — законсервують її, а у певних аспектах навіть посилять залежність суддів.
Концептуальною вадою пропонованих змін до Конституції є те, що пропоновані зміни є фрагментарними і стосуються лише кількох окремих питань судочинства. Передбачені проектом зміни пропонуються безвідносно інших можливих змін до Конституції, які можуть бути пов’язані із забезпеченням незалежності суддів. Адже незалежність судової влади — це не лише питання добору суддівських кадрів, підстав для звільнення судді з посади та принципів формування Вищої ради юстиції (на чому зроблено акцент у цьому законопроекті), але й питання загальних конституційних засад, демократичних і правових принципів діяльності державної влади в Україні (зокрема, принципів поділу державної влади та верховенства права), конституційних прав і свобод людини і громадянина, правового статусу та повноважень Президента та Парламенту, принципів і засад організації побудови та діяльності судової влади тощо.
Без визначення місця і ролі судової влади в загальній системі державної влади, правильного внутрішнього устрою (судоустрою), принципів діяльності, співвідношення з іншими гілками влади пропоновані проектом точкові зміни об’єктивно не можуть розв’язати наявних проблем вітчизняного правосуддя. Тим більше, що головні причини наявної залежності судової влади криються не в недосконалості Конституції України. Вони пов’язані зовсім з іншим, а саме з: ігноруванням Основного Закону; порушенням принципу поділу державної влади на законодавчу, виконавчу та судову та принципу верховенства права; відсутністю дієвого громадського контролю над діяльністю влади; високим рівнем корупції тощо. Тому й реагування на системні причини залежності вітчизняної судової влади має бути системним.
Зауваження та пропозиції до конкретних положень законопроекту.
1. Пункт 27 частини першої статті 85 викласти в такій редакції:
"27) визначення мережі, утворення, реорганізація та ліквідація судів загальної юрисдикції за поданням Президента України".
Відповідно до цієї новели:
1) Верховна Рада України позбавляється права брати участь в обранні суддів на посади та звільненні їх з посад (саме це на сьогодні закріплено у пункті 27 частини першої статті 85 Конституції);
2) вирішення питання визначення мережі судів, утворення, реорганізації і ліквідації судів відноситься до компетенції Верховної Ради — пропонується робити це шляхом прийняття закону (на сьогодні відповідно до Конституції суди утворюються Президентом у визначеному законом порядку; вирішення всіх інших вказаних питань Конституцією не врегульовано, хоча Законом «Про судоустрій і статус суддів» вони віднесені до повноважень Президента);
3) Верховна Рада вирішує питання визначення мережі судів, утворення, реорганізації і ліквідації судів за поданням Президента.
Обґрунтованим у цій пропозиції є: виключення Парламенту з процесу формування суддівського корпусу (це сприятиме його деполітизації) та вирішення питань визначення мережі судів, утворення, реорганізація і ліквідація судів законом.
Водночас, не вбачається підстав для того, щоб вказані питання вирішувалися з ініціативи і за пропозицією Президента. Правильним і обґрунтованим (передусім з точки зору гарантій незалежності судової влади) є надання права на внесення пропозицій щодо визначення мережі судів, утворення, реорганізації і ліквідації судів відповідним органам судової влади, які найкраще обізнані з ситуацією у судовій системі. Таким органом може бути Верховний Суд як найвищий судовий орган у судовій системі.
До речі, саме такий порядок утворення та ліквідації судів існував в Україні до судової реформи 2010 року.
Таким чином буде виключено можливість додаткового впливу на судову владу з боку такого політичного інституту як Президент. При цьому для виконання функції гаранта додержання Конституції, прав і свобод людини і громадянина у Президента зберігається можливість втрутитись у вирішення цього питання на стадії набуття відповідним законом чинності шляхом застосування до нього права вето.
2. У статті 106:
пункт 23 частини першої викласти в такій редакції:
"23) на підставі та згідно з поданням Вищої ради юстиції призначає суддів на посади та звільняє їх з посад".
Частину першу статті 128 викласти в такій редакції:"Стаття 128. Призначення на посаду судді здійснюється безстроково Президентом України на підставі та згідно з поданням Вищої ради юстиції. Переведення судді до іншого суду здійснюється Президентом України на підставі та згідно з поданням кваліфікаційної комісії суддів. Переведення судді до іншого суду здійснюється лише за його згодою".
Ці пропозиції є одними з ключових новел розглядуваного законопроекту. Їх суть полягає в наділенні Президента правом призначати суддів на посади та звільняти їх з посад, а також здійснювати переведення суддів з одного суду до іншого.
У пояснювальній записці до проекту вказується, що «призначення на посаду судді здійснюватиметься Главою держави лише на підставі та згідно з поданням Вищої ради юстиції, тобто роль Президента України носитиме фактично церемоніальний характер і залежатиме від змісту волевиявлення Вищої ради юстиції (зміни до пункту 23 частини першої статті 106, частини першої статті 128 Конституції України). Аналогічні за змістом положення стосуються і права Президента України на переведення суддів, де рішення Президента України залежатиме від змісту подання кваліфікаційної комісії суддів та згоди судді на переведення (зміни до статті 128 Конституції України)».
Слід зазначити, що пропоновані зміни фактично нічого не змінюють у чинному порядку призначення на посаду судді Президентом України. І сьогодні Президент не може призначити особу на посаду судді інакше, як «на підставі та згідно з поданням Вищої ради юстиції». Це прямо випливає зі статті 131 Конституції, законів України «Про Вищу раду юстиції» та «Про судоустрій і статус суддів» (зокрема, ст. 72). І сьогодні за Конституцією і законами України Президент не вправі не призначити особу на посаду судді, стосовно якої Вищою радою юстиції внесено відповідне подання, ухвалене відповідно до Конституції і вказаних законів. Тобто, у такому розумінні сьогодні роль Президента у питанні призначення на посаду судді є також фактично церемоніальною. Пропоновані проектом зміни по суті її не змінюють. Тому, акцентування уваги на цьому моменті, який начебто вказує на зменшення політичного впливу Президента на процедуру добору суддів, є некоректним і юридично необґрунтованим.
Крім того, згідно з пропонованими законопроектом змінами вплив Президента на добір суддівських кадрів, а отже і на всю судову владу істотно збільшується. Адже, якщо сьогодні його повноваження поширюються лише на частину кадрових рішень (тих суддів, які призначаються на посаду вперше), то у випадку прийняття пропонованих змін він отримує право на ухвалення рішень стосовно всіх призначень на посаду судді (в тому числі тих, яких сьогодні обирає Парламент). Тобто, якщо сьогодні Президент причетний до формування лише частини суддівського корпусу, то за проектом — абсолютно усього. Понад те, якщо сьогодні Президент наділений правом призначати лише на посади суддів місцевих судів (судів першої інстанції), то в разі прийняття пропонованих змін він матиме право призначати суддів й усіх інших судів — апеляційних, вищих та Верховного Суду України, а також переводити суддів з одного суду до іншого.
Це істотно посилить вплив Президента на судову владу, зробить її більш залежною від нього. Вважаю, що в нинішній ситуації, за якої судова влада є істотно залежною від інших гілок влади, а передусім від Президента, таке рішення буде не додатковою гарантією незалежності правосуддя, а навпаки — стане згубним для нього. Пропоновані законопроектом повноваження дають можливість Президенту за бажання сформувати «свій» склад того чи іншого суду, включаючи Верховний Суд України. Особливо, якщо їх «правильно» поєднати з новою підставою звільнення судді з посади — ненадання суддею згоди на переведення до іншого суду в разі ліквідації чи реорганізації суду загальної юрисдикції, в якому він обіймає посаду (про неї див. нижче).
На мій погляд, для того, щоб позбутися політичного впливу на формування суддівського корпусу питання призначення (обрання) на посаду судді та переведення суддів слід виключити з компетенції не тільки Верховної Ради, але й Президента, і віднести ці питання до компетенції спеціального державного органу, відповідального за формування суддівського органу — Вищої ради юстиції (перед цим забезпечивши її справжню незалежність).
Крім того, реалізація запропонованого законопроектом порядку призначення суддів на посаду також може призвести до неприпустимої правової ситуації — призначення судді у своїй справі. Як зазначалося вище, відповідно до пропонованих новел Президент наділяється правом призначати і суддів Верховного Суду України. Згідно з частиною шостою ст. 111 Конституції при вирішенні Парламентом питання про усунення Президента з поста в порядку імпічменту Верховний Суд України надає висновок про те, що діяння, в яких звинувачується Президент, місять ознаки злочину.
Сьогодні така аномальна правова ситуація виключається, оскільки склад найвищого судового органу формується Парламентом. Формально-юридично це забезпечує об’єктивність суду при наданні зазначеного висновку. Однак такої об’єктивності не буде в разі, коли склад Верховного Суду України визначатиме Президент, діяльність якого може бути предметом оцінки цього суду.
3. У статті 125:
а) частину першу викласти в такій редакції:
"Стаття 125. Система судів загальної юрисдикції в Україні будується за принципами територіальності, спеціалізації та інстанційності, їх мережа визначається законом";
б) після частини четвертої доповнити новою частиною такого змісту: "Суди загальної юрисдикції утворюються, реорганізуються та ліквідуються законом".
Вважаю, що новий виклад частини першої ст. 125 Конституції може пропонуватися лише тоді, коли будуть визначені інші принципові питання, зокрема, система судоустрою. Судячи з пропонованих Адміністрацією Президента положень цієї статті, існуюча система судоустрою залишається незмінною. Разом з тим, питання судоустрою є щонайменше дискусійним.
На мій погляд, в Основному Законі необхідно закріпити триланкову судову систему, яку складають місцеві, апеляційні суди та Верховний Суд України.
Така модель судоустрою є найбільш оптимальною для України, оскільки вона:
— найбільшою мірою відповідає адміністративно-територіальному устрою нашої держави (район, область, центр); її історичним і правовим традиціям; існуючій в Україні правовій системі;
— є простою, зрозумілою та найбільш доступною для людей (у т.ч. з точки зору місця розташування судів і можливостей звернення до них);
— базується на трьох головних процесуальних функціях — розгляді справи по суті, апеляційному та касаційному перегляді судового рішення;
— забезпечує оперативність судового розгляду, правову визначеність судового рішення, однакове застосування закону всіма судами;
— є найменш фінансово та матеріально затратною для держави.
Замість принципів спеціалізації та територіальності в Конституції слід передбачити найбільш загальні принципи судової влади: незалежності, доступності, верховенства права, справедливості.
Крім того, необхідно вилучити з Конституції таке не зовсім зрозуміле поняття як
«суди загальної юрисдикції», замінивши його терміном «загальні суди».
4. У статті 126:
а) частину третю викласти в такій редакції:
"Суддя до винесення обвинувального вироку судом не може бути затриманий чи заарештований без згоди Вищої ради юстиції, наданої за поданням кваліфікаційної комісії суддів".
Позбавлення Верховної Ради права надання згоди на затримання чи арешт судді до винесення обвинувального вироку судом є правильним. Це питання має бути віднесеним до компетенції незалежного державного органу, відповідального за формування суддівського корпусу — Вищої ради юстиції.
Однак щодо цієї пропозиції є істотне зауваження. Як випливає з пропонованої редакції частини третьої статті 126 Конституції, в Україні й надалі зберігатиметься ситуація існування двох державних органів, відповідальних за формування суддівського корпусу — Вищої ради юстиції та Вищої кваліфікаційної комісії суддів України.
На моє переконання, це — є в принципі неправильним, оскільки предмет діяльності цих органів значною мірою дублюється, аналогічними є порядок формування складу та засади діяльності цих органів. Усе це не лише створює непотрібний паралелізм у роботі двох органів з майже однаковими функціями, а й істотно ускладнює процедуру добору суддівських кадрів та звільнення суддів з посад.
У державі має бути один орган, який би опікувався питаннями добору суддівських кадрів та їх дисциплінарною практикою, — або Вища рада юстиції, або Вища кваліфікаційна комісія суддів України. Цьому органу потрібно підпорядкувати всі інші органи, які забезпечують діяльність судової влади — Державну судову адміністрацію, Національну школу суддів. Це сприятиме усталенню принципу єдності судової влади, ефективності формування суддівського корпусу.
5. У статті 126:
в) частину п'яту викласти в такій редакції:
"Суддя звільняється з посади органом, що його призначив, у разі:
1) подання суддею заяви про відставку або про звільнення з посади за власним бажанням;
2) досягнення суддею сімдесяти років;
3) неможливості виконувати свої повноваження за станом здоров'я;
4) порушення суддею вимог щодо несумісності;
5) порушення суддею присяги;
6) набрання законної сили обвинувальним вироком щодо нього;
7) припинення його громадянства або виїзд на постійне проживання за межі України;
8) визнання його безвісно відсутнім або оголошення померлим;
9) визнання його недієздатним;
10) ненадання суддею згоди на переведення до іншого суду у разі ліквідації чи реорганізації суду загальної юрисдикції, в якому він займає посаду".
Цією пропозицією передбачено, зокрема, розширення підстав звільнення судді з посади. Однією з нових підстав звільнення судді з посади є ненадання суддею згоди на переведення до іншого суду в разі ліквідації чи реорганізації суду загальної юрисдикції, в якому він займає посаду.
Така підстава за своїм змістом є неправовою і на практиці може бути використана для «очищення» певних судів від «неугодних» суддів, посилення залежності суддів від політичної влади та встановлення контролю над судами у такий спосіб.
Фактично цією пропозицією пропонується передбачити в Конституції вочевидь неправове положення, яке політики вже намагалися закріпити у «звичайному» законі для «приручення» Верховного Суду України. Йдеться про законодавчу ініціативу, передбачену проектом Закону України “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення роботи Верховного Суду України” (реєстр. № 7447 від 9 грудня 2010 року).
Цим проектом пропонувалося внести зміни до Розділу XIII “Перехідні положення” Закону «Про судоустрій і статус суддів» щодо зменшення кількості суддів Верховного Суду до двадцяти (по п’ять суддів від кожної спеціалізованої юрисдикції) та залишення на цих посадах певних суддів, які відповідають визначеним критеріям, за рішенням Вищої кваліфікаційної комісії суддів України. Суддям Верховного Суду, які, на думку Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, не відповідали таким критеріям, пропонувалося давати згоду на добровільне переведення до інших судів протягом тридцяти днів з дня прийняття Вищою кваліфікаційною комісією суддів України рішення про відмову в залишенні їх на посаді. У разі, якщо судді відмовляться від такого “добровільного” переведення, законопроект пропонував їх звільнити, надавши їм при цьому вихідну допомогу в розмірі, встановленому на випадок відставки, і статус судді у відставці.
Ці положення законопроекту не відповідають нормам Основного Закону України, оскільки в частині п'ятій статті 126 Конституції України визначено вичерпний перелік підстав для звільнення судді з посади. Тепер цю «правову недоречність» пропонується усунути шляхом закріплення в Конституції вказаної підстави.
Однак це не змінює її неправової суті.
По-перше, суддя має особливий статус, який обумовлюється характером і важливістю його діяльності. Цей статус має бути відповідно забезпечений, передусім з токи зору незалежності. Це обумовлює ту особливість, що на суддю не може бути поширено всі положення, які визначаються трудовим законодавством для інших працівників.
По-друге, зазначений підхід суперечить нормі частини четвертої статті 126 Конституції України, яка передбачає, що судді обіймають посади безстроково (принцип незмінюваності суддів). Також слід враховувати, що згідно з Основними принципам незалежності судових органів (схвалені резолюціями 40/32 та 40/146 Генеральної Асамблеї ООН від 29 листопада та 13 грудня 1985 року) “судді, яких призначають чи обирають, мають гарантований термін повноважень до обов'язкового виходу на пенсію чи завершення строку повноважень там, де це встановлено”, “судді можуть бути тимчасово усунуті від посади або звільнені тільки з причин їх нездатності виконувати свої обов’язки чи поведінки, невідповідної до посади, яку вони обіймають”.
Про неприпустимість запровадження такої підстави звільнення судді з посади йдеться у Висновку Верховного Суду щодо проекту Закону України “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення роботи Верховного Суду України” (реєстр. № 7447 від 9 грудня 2010 року), затвердженого Постановою Пленуму Верховного Суду № 1 від 28 лютого 2011 року.
Дискусійною є пропозиція підвищити максимальну вікову межу для перебування на посаді судді з 65 до 70 років. На мій погляд, вона потребує додаткового вивчення. Для того, щоб визначитись з цього питання необхідно, зокрема, дослідити середню тривалість життя суддів (у тому числі в порівнянні із загальною середньою тривалістю життя в Україні), провести опитування суддів та експертів, прогнозувати соціально-економічні наслідки такого рішення тощо).
6. Доповнити частину третю статті 129 після пункту 8 новим пунктом такого змісту:
"9) автоматизований розподіл справ між суддями".
На мій погляд, надання положенню про автоматизований розподіл справ між суддями конституційного статусу є необґрунтованим.
По-перше, попри свою важливість воно явно «не дотягує» до рівня конституційного регулювання. Його місце — у процесуальних кодексах.
По-друге, дискусійним є віднесення питання розподілу справ між суддями до основних засад судочинства (що також ставить під сумнів введення його у конституційний ранг як основну засаду судочинства).
По-третє, треба взяти до уваги той факт, що багато науковців вважають за правильне взагалі не передбачати в Конституції основних засад судочинства, оскільки вони:
1) стосуються не всіх видів судочинства;
2) мають визначатися процесуальними кодексами. Тобто, перед тим, як пропонувати зміни до цієї частини Конституції, потрібно вирішити питання в принципі — чи варто взагалі залишати в Основному Законі ці положення.
7. У статті 131:
а) доповнити частину першу пунктами 4 і 5 такого змісту:
"4) призначення суддів на адміністративні посади та звільнення суддів із адміністративних посад у судах загальної юрисдикції, крім Верховного Суду України, за поданням відповідних рад суддів;
5) здійснення інших повноважень, визначених Конституцією та законами України".
Такий підхід щодо призначення суддів на адміністративні посади є необґрунтованим саме з точки зору забезпечення незалежності суддів та самостійності судів.
По-перше, будь-яке рішення щодо призначення на адміністративну посаду ставить того, кого призначили, в певну (більшу чи меншу) залежність від суб’єкта, який його призначив. У даному разі цим суб’єктом є орган, який не входить до судової системи.
По-друге, це призведе до зосередження в одному органі (Вищій раді юстиції) надмірних повноважень щодо вирішення кадрових питань у судах. Така концентрація повноважень (як і концентрація аналогічних повноважень у Президента) об’єктивно збільшує небезпеку стороннього впливу на суди. Ця небезпека багатократно зростає в умовах відсутності реального поділу державної влади, деградації Парламенту, нівелювання дії принципу верховенства права, наявної залежності судової влади.
По-третє, однією з основних цілей судової реформи, яку проголосили її автори, є кардинальне зменшення повноважень голів судів, позбавлення їх будь-яких повноважень щодо втручання у судовий процес чи розгляд судових справ, мінімізація повноважень щодо управління апаратом суду тощо. За таких обставин, посада голови суду та заступника голови суду втрачає свою попередню вагу і зводиться до вирішення окремих внутрішньо організаційних питань діяльності суду. Тому відносити питання призначення на такі «незначні» для судової влади посади до компетенції такого поважного органу, як Вища рада юстиції, є нелогічним з точки зору начебто здійсненої в рамках судової реформи політики зменшення ролі голів судів.
З огляду на викладене, правильним буде віднести питання щодо призначення суддів на адміністративні посади до компетенції органів суддівського самоврядування, наприклад, Ради суддів України.
Необґрунтованою також вважаю пропозицію передбачити в Конституції положення про те, що до компетенції Вищої ради юстиції відноситься «здійснення інших повноважень, визначених Конституцією та законами України».
Усі повноваження Вищої ради юстиції як конституційного органу мають бути визначені виключно Конституцією. Це обумовлюється двома моментами. По-перше, важливістю для держави та суспільства здійснюваних цим органом функцій. По-друге, реальною небезпекою того, що «простими» законами буде розширюватися компетенція Вищої ради юстиції, що дедалі більше посилить залежність від неї суддів. Можливість такої небезпеки підтверджується останньою законодавчою практикою у цій сфері, коли Вищу раду юстиції наділили повноваженнями, які не передбачені Основним Законом.
8. У статті 131:
б) частини другу і третю викласти в такій редакції:
"Вища рада юстиції складається з двадцяти членів. З'їзд суддів України призначає до Вищої ради юстиції дванадцять членів з числа суддів, забезпечуючи при цьому представництво суддів судів різних інстанцій та спеціалізацій. З'їзд адвокатів України, з'їзд представників юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ призначають по два члени Вищої ради юстиції. Вимоги до особи, яка може бути призначена членом Вищої ради юстиції встановлюються законом.
До складу Вищої ради юстиції входять за посадою Голова Конституційного Суду України, Голова Верховного Суду України, Голова Ради суддів України, Генеральний прокурор України".
Видається необґрунтованим і недоцільним передбачення у Конституції положення про те, що при обранні членів ВРЮ з’їздом суддів України забезпечується представництво суддів судів різних рівнів і спеціалізацій.
По-перше, це є надмірною деталізацією конституційного регулювання.
По-друге, такий підхід є необґрунтованим з юридичної точки зору, оскільки саме він і не може забезпечити рівне представництво суддів у ВРЮ. Крім того, він створює передумови для дискримінації певних категорій суддів (а саме — суддів загальних судів). Як це, до речі зроблено, у Законі «Про судоустрій і статус суддів» стосовно представництва суддів на з’їзді суддів України. Судді усіх судів мають одноковий правовий статус. Вони самі спроможні визначити своїх кращих представників для делегування їх на роботу у ВРЮ (як це робилося багато разів за «старим» законодавством).
Нав’язувати їм критерії, за якими це має робитися, або визначати якісь квоти — щонайменше юридично некоректно. Необґрунтованість вказаного положення підтверджується й тим, що в законопроекті для інших суб’єктів формування ВРЮ жодних критеріїв щодо їх представників не визначається.
Вважаю за доцільне вилучити з числа суб’єктів формування ВРЮ з'їзд представників юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ.
Не зрозуміло, з яких міркувань автори законопроекту пропонують до складу ВРЮ за посадою Голову Конституційного Суду України. Адже він не причетний до діяльності системи загальних судів.
Це стосується і включення до складу ВРЮ Голови Ради суддів України. По-перше, він і так має велике навантаження щодо забезпечення виконання цим вищим органом суддівського самоврядування своїх функцій. По-друге, якщо він на те заслуговуватиме, то судді його оберуть членом ВРЮ на своєму з’їзді. Взагалі ж вбачається певна
«персоніфікація» цієї пропозиції — складається стійке враження, що вона сформульована під конкретну особу.
Недоцільним видається також включення за посадою до складу ВРЮ Генерального прокурора України. Досвід діяльності ВРЮ свідчить про те, що з її повноважень слід вилучити питання дисциплінарної відповідальності прокурорів.
Узагальнюючи викладене, слід констатувати, що реалізація підготовленого Адміністрацією Президента законопроекту:
— не посилить гарантії незалежності суддів, а навпаки — істотно посилить залежність суддів, насамперед від Президента та Вищої ради юстиції;
— не позбавить політичного впливу на формування суддівського корпусу, а навпаки зробить його більш концентрованим. Пропоновані зміни продовжують розпочату в результаті судової реформи 2010 року концентрацію повноважень щодо судової влади в руках Президента та передбачають її закріплення на конституційному рівні. До судової реформи (такий стан речей певною мірою зберігається й сьогодні) політичний вплив на цей процес було «розпорошено» у двох політичних інститутах — Президента (призначення суддів на посаду вперше, переведення таких суддів з одного суду до іншого, звільнення з посади суддів, які призначені вперше) та Верховної Ради (обрання суддів на посаду безстроково, переведення таких суддів з одного суду до іншого, звільнення з посади суддів, обраних безстроково). Як зазначалося вище, проектом змін до Конституції усі повноваження щодо прийняття рішень про набуття статусу судді, позбавлення цього статусу та переведення судді з одного суду до іншого пропонується віднести до компетенції Президента. Відтак, усі кадрові рішення щодо формування суддівського корпусу зосереджуються в руках Президента, який так само, як і Верховна Рада, є політичним інститутом;
— легалізує запроваджені у вітчизняне законодавство в результаті судової реформи новели, які не узгоджуються з чинною Конституцією (зокрема, наділення Вищої ради юстиції правом призначати суддів на адміністративні посади; розширення повноважень Президента в частині ліквідації судів, переведення суддів, обраних безстроково, з одного суду до іншого).
Цей законопроект підготовлений без урахування концептуальних засад внесення змін до Конституції (які зараз розробляються Конституційною Асамблеєю) і має безсистемний характер (він не враховує можливі зміни до інших розділів Конституції, які пов’язані з правосуддям, а також багато питань, які безпосередньо регулюються у Розділі VIII Конституції «Правосуддя»).
Зміни до Конституції в частині судочинства мають базуватися на Концепції змін до Конституції, яка має бути підготовлена відповідно до Указу Президента України від 17 травня 2012 року № 328.
Таким чином, логіка та етапи внесення змін до Конституції у цій частині мають бути такими: підготовка Комісією з питань правосуддя Концепції змін до Конституції щодо організації та функціонування судової влади — розгляд і схвалення цієї Концепції Конституційною Асамблеєю з подальшою її імплементацією у Загальну Концепцію змін до Конституції — розробка та схвалення проекту змін до Конституції, у тому числі в частині, що стосується правосуддя.
Це забезпечить системність змін Конституції, які передбачатимуть усі можливі (необхідні) коригування конституційного регулювання організації та діяльності судової влади, а також взаємопов’язані з ними зміни щодо діяльності інших гілок влади, загальних засад Основного Закону, прав, свобод та обов’язків людини і громадянина, таких інститутів як прокуратура та адвокатура тощо.
Таким чином, цей законопроект містить ряд юридично необґрунтованих положень, реалізація яких матиме істотний негативний вплив як на незалежність суддів, так і на здійснення правосуддя загалом.
Член Конституційної Асамблеї, науковий консультант з правових питань Українського центру економічних і політичних досліджень ім. Олександра Разумкова М. Мельник
31 жовтня 2012 року
