Критичні зауваження до проекту закону “Про національну безпеку”

14 березня цього року профільний комітет Верховної Ради розглянув законопроект “Про національну безпеку” №8068 від 28.02.2018р. і попри узагальнюючий висновок Головного науково-експертного управління ВРУ від 14.03.2018р. (“законопроект доцільно повернути суб’єкту права законодавчої ініціативи на доопрацювання”) ухвалив рішення: законопроект слід прийняти за основу з наступним його доопрацюванням. Розробники можуть видихнути — тепер відповідальність перекладається на Робочу групу з доопрацювання проекту.

Коли лунають заклики на кшталт “Давайте подамо до парламенту хоч щось (це про проекти законів), а потім будемо змінювати, вдосконалювати”, то хочеться спитати — а що передбачається отримати на виході замість цього “щось”? Якщо таке бачення є, то чому його не можна було закласти у проекти, що готуються? А якщо ні, то майбутні закони з великою вірогідністю перетворяться на головний біль і для політичного керівництва, і для відповідних відомств, і для окремих виконавців — тобто на ще один елемент правового простору з невизначеними або із суперечливими правилами гри. Тим більше, що суттєво вдосконалити це “щось” у стінах діючого парламенту навряд чи вдасться — скоріше навпаки. Але ухвалене “щось недосконале” на тривалий період стане законом, правовими нормами безпекової політики, за дотриманням і виконанням яких прискіпливо слідкуватимуть ті, хто закликав поблажливо ставитися до проекту закону.

Нагадаємо, що внесений до парламенту законопроект “Про національну безпеку” є вже третьою “післямайданною” спробою влади проявити схильність і здібність визначити правові засади функціонування та реформування сектору безпеки не лише в мінливих сучасних умовах, але й на перспективу. Якщо перша спроба обмежилася намаганням дещо удосконалити чинний з 22 липня 2003р. Закон “Про засади національної безпеки”, то дві останні — претендують на певну “системність” завдяки “втисканню” до проекту закону положень з інших законів (про демократичний контроль та оборонне планування) з наступним скасуванням цих законів.

Такий підхід, у принципі, можна було б вважати доречним, якщо до кінця дотримуватися принципів системності та послідовності. Але тоді треба було б поширити положення проекту на всі види безпеки (див. чинний Закон) та всі силові структури, а також скасувати закони, які стосуються всіх складових сектору безпеки — це вже тягне на кодифікацію законодавства у сфері національної безпеки. Якщо ж замахнутися на всю цю сферу та водночас, як це зроблено, обмежитися переважно описом змін у керівних структурах Збройних Сил і лише згадуванням повноважень інших силових структур, то на виході матимемо те саме “щось”.

Це є повторенням сумного досвіду (який чомусь вважається справжнім проривом) підготовки остаточного варіанту Стратегічного оборонного бюлетеня (2015р) — коли за порадами експертів НАТО була суттєво покращена його структура, яка водночас силами МО наповнювалася переважно змістом попередніх версій — у нову пляшку налили старе, дещо підсолоджене вино. Важливо зазначити, що перелік оборонних спроможностей — який мав би стати головною “доданою вартістю” бюлетеня, основою оборонного планування, орієнтиром справжніх реформ ЗСУ, — з’явився лише у 2017р. у вигляді закритого документа, Каталогу оперативних спроможностей (тобто спроможностей не системи оборони, а її окремих “типових елементів” — бригад, батальйонів тощо, — що, звичайно, не одне й теж саме).

Щось подібне відбувається і законопроектом “Про національну безпеку” — від версії до версії змінюються кількість розділів, слова, букви, вдосконалюються (стають більш заплутаними) речення, — не змінюючи ідеології і суті політики забезпечення національної безпеки, не наближаючи її до реальних потреб.

Закладання застарілої — а відтак наразі хибної — ідеології забезпечення національної безпеки починається з першого розділу, де наводиться термінологія, яка за змістом і структурою є не лише не дуже вдалою, але й зумовлює штучне звуження розуміння безпеки, загроз і системи захисту:

• Безпека тлумачиться як захищеність, тоді як вона є не властивістю самої системи (суспільства, держави), а проявом взаємодії системи та її певних складових-об’єктів захисту з оточенням. Це зауваження є суттєвим з точки зору обов’язкового визначення контексту під час розгляду конкретних загроз і засобів протидії.
• У цьому сенсі під об’єктами захисту (забезпечення безпеки) важливо розуміти не лише національні інтереси (як стратегічні цілі розвитку), але й національні цінності, їх носіїв і виразників, процеси реалізації національних інтересів (що описуються у відповідних стратегіях, програмах) та їх виконавців — всі вони можуть бути об’єктами загроз. Отже обмеження переліку цих об’єктів лише національними інтересами зумовлює штучне звуження діапазону можливих загроз і, відповідно, потрібних захисних спроможностей системи.
• Загрози національній безпеці визначені як “явища, тенденції і чинники, що загрожують…”. Проте загрожують не явища, тенденції і чинники, а їх вплив у певних обставинах на об’єкти захисту. Якщо людина в лісі зустрілася з ведмедем, то загрозою є саме “вплив” звіра на людину. Але чи можна вважати загрозою того ж ведмедя у залізній койці в зоопарку? Некоректне визначення загроз призводить до помилок у побудові структури системи забезпечення національної безпеки та хибної орієнтації її складових. Більш того, ні тут, ні далі по тексту проекту ні слова немає про динаміку (ескалацію) загроз. Отже, і систему захисту отримаємо статичну, не здатну своєчасно реагувати на зміни ситуації.
• Невдалою є назва “сектор безпеки і оборони”. В одному словосполученні містяться нерядоположні речі: властивість або стан (безпека) і дія або процес (оборона). Крім того, згідно зі стандартною лексикою ООН, оборона є складовою ширшого поняття — процесу забезпечення безпеки. Мимоволі це підкреслено й у самому проекті — у визначеннях сил безпеки (на них покладається забезпечення національної безпеки в цілому) та сил оборони (покладається забезпечення оборони держави), — що не заважає авторам далі розглядати їх як окремі складові “сектору безпеки і оборони”. Не зайвим буде згадати, що в українському безпековому лексиконі це словосполучення з’явилося на ранньому етапі набуття незалежності, коли для того, аби чимось відрізнятися від російського Совета национальной безопасноти, наш подібний орган назвали Радою національної безпеки і оборони.
• Унаслідок нечіткого поділу “сектору безпеки і оборони” на сили безпеки та сили оборони залишається незрозумілим, до яких структурних елементів належать парламент, президент, РНБО, Кабмін, про які багато йдеться далі. Тому ще більш незрозумілою є структуризація їх повноважень. До речі, Державна служба експортного контролю взагалі випали з переліку складових “сил безпеки і оборони”.
• Замість загальних визначень таких понять, як “доктрина”, “концепція”, “стратегія”, “програма”, проект дає визначення конкретних стратегічних документів через їх зміст (причому не достатньо повний), що доцільніше було б зробити у відповідному розділі про планування (де це й зроблено, але в розгорнутому вигляді, але знову ж таки не повно).

Про основи національної безпеки України, викладені у другому розділі, важко взагалі щось сказати, оскільки крім загальних гасел і “ненав’язливо підказаних” з гори вимог (“єдине управління у сфері національної безпеки і оборони…”), інших, насправді важливих принципів, на яких має будуватися політика функціонування та розвитку системи забезпечення національної безпеки України, там немає.

Зміст розділу ІІІ законопроекту відбиває дуже “цікаве” (якщо не сказати злочинне) бачення авторами сутності демократичного цивільного контролю, що проявилося в підміні понять у перших же рядках розділу: “… демократичний цивільний контроль (далі — цивільний контроль)”. Для прояснення ситуації треба зробити невеличкий відступ.

Цивільний контроль — це першість державної політики загалом над політикою військових (силових) відомств, підконтрольність військових керівників політичним, одним із елементів якої є підпорядкованість Головнокомандувача ЗС цивільному Міністру оборони, а обох — президенту.

Демократичний контроль — це контроль суспільства над державним апаратом, у т.ч. у сфері безпеки. Він охоплює громадський, парламентський контроль (тобто контроль з боку представницького органу влади), нагляд з боку ЗМІ. Причому, якщо демократичний контроль не впроваджений на рівні держави в цілому, намагатися створити його на рівні лише силових структур — пуста витівка. Таким чином, на відміну від положень законопроекту, громадяни України не “беруть участь у здійсненні цивільного контролю…” (тобто можуть залучатися, а можуть і не залучатися або залучатися вибірково на розсуд влади — от у чому лукавство проекту), а здійснюють конституційне право контролювати обрану ними владу.

У законопроекті ж головна увага надається адміністративному контролю, тобто контролю влади над владою. Цей вид контролю є дуже важливим, але не достатнім для побудови правової демократичної держави. Але часто можна почути запевнення в тому, що внутрішній відомчій контроль повністю забезпечує ефективність силових структур і дотримання принципу верховенства права — і не суньте носа до нас.

За таких умов, хто може гарантувати, що якимось наступним законодавчим актом (можливо, взагалі не пов’язаним з питаннями безпеки) не буду нівельовані стаття 6 (парламентський контроль) і стаття 10 (громадський контроль)? Це є знайомою практикою за часів Януковича в намаганні позбутися нагляду суспільства.

Описана в розділі ІV структура “сектору безпеки і оборони” є невдалою і неповною. До складових сектору не потрапили, зокрема, підсистеми стратегічного управління (або політичного керівництва), визначене у статті 13, та мобілізаційних матеріальних резервів (про які взагалі не йдеться). До його складу не потрапили Верховна Рада, президент, Кабінет Міністрів з його структурами, — хоч і раніше, і далі по тексту проекту про них неодноразово згадується. Незрозуміло також, чи є рівноцінними поняття “сили безпеки”, сили забезпечення “громадської безпеки і порядку” або “громадської безпеки та захисту населення”? Дуже сумнівно, що чітко не визначена структура здатна ефективно функціонувати та що можна налагодити ефективне керівництво та контроль над нею. Якщо таких гарантій немає (а виходячи з наявного тексту проекту їх немає, оскільки дуже багато прогалин), то навіщо таку структуру узаконювати?

Виникають і такі, наприклад, питання:

• Чи не доцільніше було б більш чітко та докладно визначити зміни у структурі керівництва ЗСУ та порядок їх взаємодії з іншими силовими структурами в законах “Про Збройні Сили України” та “Про оборону”?
• Чи не потрібно було більше уваги надати розгляду всіх видів безпеки за сферами діяльності: зовнішньо- і внутрішньополітичної, економічної, інформаційної, гуманітарної, кібернетичної, енергетичної, екологічної тощо, — та взаємодії структур сектору безпеки на випадок складних “гібридних” кризових ситуацій? (Реагуванню на “звичайні” загрози присвячені відповідні профільна закони — достатньо чи ні, це вже інше питання). Передача президенту повноважень керівництва всіма силами сектору безпеки на цей випадок або розширення повноважень Секретаря РНБО не розв’язують проблему — вона є набагато ширшою за передбачені у проекті способи її розв’язання.
• Якщо наявна система забезпечення безпеки не здатна (або обмежено здатна) своєчасно та ефективно реагувати на складні “гібридні” загрози та кризові ситуації, то не доцільно було б законодавчо визначити головні напрями її реформування у вигляді, наприклад, вимог до перспективної системи? Потрібно створювати Систему антикризового менеджменту на чолі з Агентством національної безпеки та відповідною інфраструктурою. Що, до речі, опосередковано передбачено в затвердженій у 2015р. Стратегії національної безпеки.

Статтю 24 про міжнародне співробітництво з питань національної безпеки взагалі доцільно було б зробити окремим розділом з більш докладним визначенням принципів і способів взаємодії із зовнішніми партнерами у різних сферах: багатопрофільне партнерство під час інтеграції в ЄС і НАТО; миротворчі операції, у т.ч. на території України; багатосторонні навчання; оборонна дипломатія, військово-технічне співробітництво тощо.

Засади планування у сфері “національної безпеки і оборони”, визначені в розділі V, відтворюють стару радянську систему координаційно-галузевого планування та управління — це попри радісні відгуки окремих експертів про впевнене наближення до стандартів НАТО. У принципі, передбачається збереження суто директивної системи планування, характерної для тоталітарної радянської системи та для внутрішньовідомчої діяльності. Але ж є ще й оборонна промисловість, до складу якої належать у т.ч. приватні підприємства, численні підрядники, що працюють за принципами ринкової економіки, для яких характерними є договірні (контрактні) та індикативні способи планування та управління.

Дуже стисло про перелік Стратегій. Крім Стратегії національної безпеки і Стратегії громадської безпеки та цивільного захисту, жоден інший зазначений у проекті документ обговоренню з громадськістю не підлягає — от вам і весь демократичний контроль. Повністю вилучені такі важливі категорії документів стратегічного планування, як доктрина та концепція, що негативно вплине на якість стратегій і програм.

Положення про комплексний огляд “сектору безпеки і оборони” визначені дуже невдало та неоднозначно:

• Стаття 27, у якій йдеться про нього, розміщена слідом за статтею, де визначаються засади Стратегії національної безпеки, яка формується, виявляється, без урахування результатів огляду — незрозуміло на якому підґрунті.
• Комплексність огляду полягає, згідно з проектом, у проведенні оглядів окремо у кожному відомстві з наступним узагальненням. Але на цій основі можна побудувати, у кращому випадку, перспективні моделі цих відомств, а не “перспективну модель сектору безпеки і оборони”, як передбачає проект.
• Не визначено, за яких умов, з якою періодичність проводиться комплексний огляд і хто відповідає за узагальнення результатів відомчих оглядів. Невже Кабмін, куди всі вона подаються? Але згідно з проектом він лише “організовує, контролює та попередньо схвалює результати”. Чи під узагальненням розуміється фізичне зведення цих результатів (купи паперів) до більшої купи? Отже за якість результатів “комплексного” огляду відповідальності не несе ніхто — це в дусі діяльності української влади (і наявної, і всіх її попередників).

Справжнім проривом чомусь вважається визнання планувальної функції Державного оборонного замовлення. Водночас ДОЗ є звичайним “матеріально-технічним зрізом” коротко- та середньострокових планів і програм функціонування та розвитку силових структур. Якщо таких планів і програм не буде або вони будуть непрозорими та неякісними, то будь-який ДОЗ тут не врятує.

Взагалі-то, вже час переймати досвід провідних держав у переході до управляння через програми. Цей підхід полягає в тому, що у програмі чітко і достатньо детально визначаються всі кінцеві і проміжні цілі-результати, а також процеси просування проміжних результатів до кінцевих цілей. Це дає можливість планувальникам оцінити технологічне навантаження окремих заходів і всієї програми, обрахувати потрібні ресурси. Виконавцям це дає можливість зрозуміти порядок взаємодії (терміни і правила передачі завершених результатів). За такого підходу, на відміну від функціонального, немає потреби створювати окремі органи з генеральськими посадами для забезпечення взаємодії, але є можливість створити один орган адміністрування програми з відповідними повноваженнями на чолі з “толковим сержантом”.

Неоднозначно визначається порядок фінансування структур сектору безпеки, що “здійснюється за рахунок і в межах коштів, визначених у Законі України про Державний бюджет України на відповідний рік, а також з інших не заборонених законодавством джерел”. При цьому, по-перше, не враховується, що в умовах децентралізації адміністративних функцій фінансування окремих безпекових структур низового рівня (зокрема, поліції, пожежної охорони тощо) передається місцевим органам влади з власними бюджетами. По-друге, джерелом фінансування силових структур може бути винятково бюджет (державний та місцевий), що дає можливість уникнути ризику їх залежності від інших джерел фінансування, що не усуває використання цих джерел для наповнення бюджету в цілому.

І це — лише головні недоліки проекту. Перелічення дрібниць забере більше місця, ніж сам проект.

Висновок простий — законопроект “Про національну безпеку” доцільніше і простіше переписати та піддати широкому обговоренню (що й пропонувалося три роки тому), ніж ще раз йти неконструктивним колом внесення окремих правок і доповнень.

А ще не завадило б провести повторний, насправді комплексний огляд сектору безпеки силами спеціально створеної багатопрофільної незалежної комісії (а не певного відомства), бо попередній, за фактом, був зірваний, внаслідок чого Україна четвертий рік поспіль марнує час і ресурси на спроби визначення засад і конкретних ефективних кроків із забезпечення національної безпеки.