Критичні зауваження до проекту закону "Про національну безпеку"

За рекомендацією профільного комітету та попри узагальнюючий висновок Головного науково-експертного управління ВРУ від 14 березня 2018 року ("законопроект доцільно повернути суб’єкту права законодавчої ініціативи на доопрацювання"), 5 квітня 2018-го Верховна Рада 265 голосами ухвалила в першому читанні законопроект "Про національну безпеку" № 8068 від 28 лютого 2018 року.

Коли лунають заклики на кшталт: "Подаймо до парламенту хоч щось (це про проекти законів), а потім змінюватимемо, вдосконалюватимемо", то хочеться спитати: "А що передбачається отримати на виході замість цього “щось”?". Якщо таке бачення є, то чому його не можна було закласти в проекти, що готуються? А якщо ні, то майбутні закони з великою ймовірністю перетворяться на головний біль і для політичного керівництва, і для відповідних відомств, і для окремих виконавців. Тобто на ще один елемент правового простору з невизначеними або із суперечливими правилами гри. А так як суттєво вдосконалити це "щось" у стінах нинішнього парламенту навряд чи вдасться, радше навпаки, то й поготів. Але ухвалене "щось недосконале" на тривалий період стане законом, правовими нормами безпекової політики, за дотриманням і виконанням яких прискіпливо стежитимуть ті, хто закликав поблажливо ставитися до проекту закону.

Нагадаємо, що внесений до парламенту законопроект "Про національну безпеку" є вже третьою "післямайданною" спробою влади проявити схильність і здібність до визначення правових засад функціонування та реформування сектору безпеки не лише в мінливих сучасних умовах, а й на перспективу. Якщо перша спроба обмежилася намаганням дещо вдосконалити чинний із 22 липня 2003-го Закон "Про засади національної безпеки", то дві останні претендують на певну системність завдяки втисканню до проекту закону положень з інших законів (про демократичний контроль та оборонне планування) з подальшим їх скасуванням. Попри гучні заяви про залучення до опрацювання законопроекту західних експертів, їхній внесок виявився близьким до нуля.

Це повторення сумного досвіду (який чомусь вважається справжнім проривом) підготовки остаточного варіанта Стратегічного оборонного бюлетеня (2015). Тоді за порадами експертів НАТО була суттєво покращена його структура, яка водночас силами МО наповнювалася переважно змістом попередніх версій: у нову пляшку налили старе, дещо підсолоджене вино. Важливо зазначити, що перелік оборонних спроможностей, який мав би стати головною "доданою вартістю" бюлетеня, основою оборонного планування, орієнтиром справжніх реформ ЗСУ, з’явився лише у 2017 році як закритий документ, Каталог оперативних спроможностей (тобто спроможностей не системи оборони, а її окремих типових елементів: бригад, батальйонів тощо, що, звичайно, не те саме).

Щось на кшталт відбувається й із законопроектом "Про національну безпеку": від версії до версії змінюються кількість розділів, слова, букви, вдосконалюються (стають заплутанішими) речення, не змінюючи ідеології та суті політики гарантування національної безпеки, не наближаючи її до реальних потреб.

Закладання застарілої, а отже, наразі хибної ідеології гарантування національної безпеки починається з першого розділу, де наводиться термінологія, яка за змістом і структурою не лише не дуже вдала, а й зумовлює штучне звуження розуміння безпеки, загроз і системи захисту:

• Безпека тлумачиться як захищеність, тобто властивість самої системи (суспільства, держави), тоді як вона є виявом взаємодії системи та її певних складових (об’єктів захисту) з оточенням. Це зауваження є суттєвим з погляду обов’язкового визначення контексту під час розгляду конкретних загроз і засобів протидії.
• У цьому сенсі під об’єктами захисту (гарантування безпеки) важливо розуміти не тільки національні інтереси (як стратегічні цілі розвитку), а й національні цінності, їхніх носіїв і виразників, процеси реалізації національних інтересів (що описуються у відповідних стратегіях, програмах) та їхніх виконавців — усі вони можуть бути об’єктами загроз. Отже, обмеження переліку цих об’єктів лише національними інтересами зумовлює штучне звуження діапазону можливих загроз і відповідно потрібних захисних спроможностей.
• Загрози національній безпеці визначені як "явища, тенденції та чинники, що загрожують…". Проте загрожують не явища, тенденції та чинники, а їхній вплив у певних обставинах на об’єкти захисту. Якщо людина в лісі зустрілася з ведмедем, то небезпекою є саме "вплив" звіра на людину. Але чи можна вважати небезпекою того самого ведмедя в залізній клітці в зоопарку? Некоректне визначення загроз призводить до помилок у побудові структури системи гарантування національної безпеки та хибної орієнтації її складових. Навіть більше: ні тут, ні далі по тексту проекту жодного слова немає про динаміку (ескалацію) загроз. Отже, і систему захисту отримаємо статичну, не здатну своєчасно реагувати на зміни ситуації.
• Невдалою є назва "сектор безпеки і оборони". В одному словосполученні містяться неоднорівневі речі: властивість або стан (безпека) і дія або процес (оборона). Крім того, згідно зі стандартною лексикою ООН, оборона є складовою ширшого поняття — процесу гарантування безпеки. Мимоволі це підкреслено й у самому проекті: у визначеннях сил безпеки (на них покладається гарантування національної безпеки загалом) та сил оборони (покладається забезпечення оборони держави). Утім, це не заважає авторам далі розглядати їх як окремі складові. Не завадить згадати, що в українському безпековому лексиконі це словосполучення з’явилося на ранньому етапі набуття незалежності, коли для того, щоб чимось відрізнятися від російського Совета национальной безопасности, наш орган назвали Радою національної безпеки і оборони.
• Унаслідок нечіткого поділу "сектору безпеки і оборони" на сили безпеки та сили оборони залишається незрозумілим, до яких структурних елементів належать парламент, президент, РНБО, Кабмін, що про них так багато мовиться далі. Тому надто дивною є структуризація їхніх повноважень. До речі, Державна служба експортного контролю взагалі випала з переліку складових "сил безпеки і оборони".
• Замість загальних визначень таких понять, як "доктрина", "концепція", "стратегія", "програма", проект дає визначення конкретних стратегічних документів через їхній зміст (причому недостатньо повний), що доцільніше було б зробити у відповідному розділі про планування (де це й подано розлогіше, хоча й знову ж таки неповно).
  
  Про основи національної безпеки України, викладені в другому розділі, важко взагалі щось сказати. Оскільки, крім загальних гасел і "ненав’язливо підказаних" згори вимог ("єдине управління у сфері національної безпеки і оборони…"), інших, справді важливих принципів, на яких має будуватися політика функціонування та розвитку системи гарантування національної безпеки України, там немає.

Зміст третього розділу законопроекту відображає дуже "цікаве" (якщо не сказати злочинне) бачення авторами сутності демократичного цивільного контролю, що проявилося в підміні понять у перших же його рядках: "…Демократичний цивільний контроль (далі — цивільний контроль)". Для прояснення ситуації треба зробити невеличкий відступ.

Цивільний контроль — це першість державної політики загалом над політикою військових (силових) відомств, підконтрольність військових керівників політичним. Одним з елементів цього є підпорядкованість головнокомандувача ЗС цивільному міністру оборони, а їх обох — президентові.

Демократичний контроль — це суспільний нагляд за державним апаратом, зокрема у сфері безпеки. Він охоплює громадський, парламентський контроль (тобто з боку представницького органу влади) і нагляд від ЗМІ. До того ж якщо демократичний контроль не впроваджений на рівні держави загалом, намагатися створити його на рівні лише силових структур — пуста витівка. Таким чином, на відміну від положень законопроекту, громадяни України не "беруть участь у здійсненні цивільного контролю…" (тобто можуть залучатися, а можуть і ні або залучатися вибірково на розсуд влади — от у чому лукавство проекту), а виконують конституційне право контролювати обрану ними владу.

У законопроекті ж головна увага приділяється адміністративному контролю, тобто контролю влади над владою. Він дуже важливий, але недостатній для побудови правової демократичної держави. Однак часто можна почути запевнення в тому, що внутрішній відомчий контроль повністю забезпечує ефективність силових структур та дотримання принципу верховенства права, "і не суньте носа до нас".

За таких умов хто може гарантувати, що якимось наступним законодавчим актом (можливо, взагалі не пов’язаним із питаннями безпеки) не будуть нівельовані ст. 6 (парламентський контроль) і ст. 10 (громадський контроль)? Це відома практика часів Януковича в намаганні позбутися нагляду від суспільства.

Описана в четвертому розділі структура "сектору безпеки і оборони" є невдалою та неповною. До його складових не ввійшли, зокрема, підсистеми стратегічного управління (або політичного керівництва), визначені в ст. 13, і мобілізаційних матеріальних резервів (про які взагалі не йдеться). До нього не потрапили Верховна Рада, президент, Кабінет Міністрів із його структурами, хоч і раніше, і далі по тексту проекту про них не раз згадується. Незрозуміло також, чи є рівноцінними поняття "сили безпеки", сили гарантування "громадської безпеки і порядку" або "громадської безпеки та захисту населення"? Дуже сумнівно, що не визначена чітко структура здатна ефективно функціонувати та що можна налагодити продуктивне керівництво й контроль над нею. Якщо таких гарантій немає (а з огляду на наявний текст проекту так і є, оскільки дуже багато прогалин), то навіщо цю структуру узаконювати?

Виникають і такі, наприклад, запитання:

• Чи не доцільніше було б чіткіше та докладніше визначити зміни в структурі керівництва ЗСУ й порядок їхньої взаємодії з іншими силовими структурами в законах "Про Збройні Сили України", "Про оборону", "Про правовий режим надзвичайного стану", "Про правовий режим воєнного стану"?
• Чи не потрібно було більше уваги приділити розгляду всіх видів безпеки за сферами діяльності — зовнішньо- і внутрішньополітичної, економічної, інформаційної, гуманітарної, кібернетичної, енергетичної, екологічної тощо — та взаємодії структур сектору безпеки в разі складних гібридних кризових ситуацій? (Реагуванню на звичайні загрози присвячені відповідні профільні закони: достатньо чи ні, це вже інше питання.) Передача президентові повноважень керувати всіма силами сектору безпеки в таких випадках або розширення повноважень секретаря РНБО не розв’язують проблему: вона є значно ширшою за передбачені в проекті способи її вирішення.
• Якщо наявна система гарантування безпеки не здатна (або обмежено здатна) своєчасно та ефективно реагувати на складні гібридні загрози та кризові ситуації, то, можливо, було б доцільно законодавчо визначити головні напрями її реформування у форматі, наприклад, вимог до перспективної системи? Зокрема, потрібно створити систему антикризового менеджменту на чолі з Агентством національної безпеки та відповідною інфраструктурою. Що, до речі, опосередковано передбачено в затвердженій у 2015 році Стратегії національної безпеки.
  
  Ст. 24 про міжнародну співпрацю з питань національної безпеки взагалі доцільно було б відокремити в окремий розділ із докладнішим визначенням принципів і способів взаємодії із зовнішніми партнерами в різних сферах: багатопрофільне партнерство під час інтеграції в ЄС і НАТО; миротворчі операції, зокрема на території України; багатосторонні навчання; оборонна дипломатія, військово-технічна співпраця тощо.

Засади планування у сфері "національної безпеки і оборони", визначені в п’ятому розділі, відтворюють стару радянську систему координаційно-галузевого планування та управління, і це попри радісні відгуки окремих експертів про впевнене наближення до стандартів НАТО. Власне, передбачається збереження суто директивної системи планування, характерної для тоталітарної радянської системи та для внутрішньовідомчої діяльності. Але ж є ще й оборонна промисловість, до складу якої належать, зокрема, приватні підприємства, численні підрядники, що працюють за принципами ринкової економіки, для яких характерними є договірні (контрактні) й індикативні способи планування та управління.

Дуже стисло про перелік стратегій. Крім Стратегії національної безпеки й Стратегії громадської безпеки та цивільного захисту, жоден інший зазначений у проекті документ обговоренню з громадськістю не підлягає — от вам і весь демократичний контроль. Повністю вилучені такі важливі категорії документів стратегічного планування, як доктрина та концепція, що негативно вплине на якість стратегій і програм.

Положення про комплексний огляд "сектору безпеки і оборони" визначені дуже невдало та неоднозначно:

• Ст. 27, у якій про нього йдеться, розміщена слідом за статтею, у якій визначаються засади Стратегії національної безпеки, що формується, виявляється, без урахування результатів комплексного огляду, — незрозуміло, на якому підґрунті.
• Комплексність огляду полягає, згідно з проектом, у проведенні оглядів окремо в кожному відомстві з наступним узагальненням. Але на цій основі можна побудувати в кращому разі перспективні моделі цих відомств, а не "перспективну модель сектору безпеки і оборони", як передбачає проект.
• Не визначено, за яких умов і з якою періодичністю проводиться комплексний огляд та хто відповідає за узагальнення результатів відомчих оглядів. Невже Кабмін, куди всі вони подаються? Але, згідно з проектом, він лише "організовує, контролює та попередньо схвалює результати". Чи під узагальненням розуміється фізичне зведення цих результатів (низки паперів) до більшої купи? Отже, за якість результатів "комплексного" огляду ніхто не відповідає. Це в дусі діяльності української влади (і нинішньої, і всіх її попередників).

Справжнім проривом чомусь вважається визнання планувальної функції Державного оборонного замовлення (ДОЗ). Проте ДОЗ є звичайним "матеріально-технічним зрізом" коротко- та середньострокових планів і програм функціонування та розвитку силових структур. Якщо таких планів і програм не буде або вони будуть непрозорими та неякісними, то будь-який ДОЗ тут не врятує.

Взагалі-то, уже час переймати досвід провідних держав у переході до управляння через програми. Такий підхід полягає в тому, що в програмі чітко й достатньо докладно визначаються всі кінцеві та проміжні цілі-результати, а також процеси просування проміжних результатів до кінцевих цілей. Це дає можливість планувальникам оцінити технологічне навантаження окремих заходів і всієї програми, обрахувати потрібні ресурси. А виконавцям — можливість зрозуміти порядок взаємодії (терміни й правила передачі завершених результатів). За такого підходу, на відміну від функціонального, немає потреби створювати окремі органи з генеральськими посадами для забезпечення взаємодії, але є можливість створити один орган адміністрування програми з відповідними повноваженнями на чолі з толковим сержантом.

Неоднозначно визначається порядок фінансування структур сектору безпеки, що "здійснюється за рахунок і в межах коштів, визначених у законі про державний бюджет України на відповідний рік, а також з інших не заборонених законодавством джерел". При цьому, по-перше, не враховується, що в умовах децентралізації адміністративних функцій фінансування окремих безпекових структур низового рівня (зокрема, поліції, пожежної охорони тощо) передається місцевим органам влади з власними бюджетами. По-друге, джерелом фінансування силових структур може бути винятково бюджет (державний і місцевий), що дає можливість уникнути ризику їхньої залежності від інших джерел фінансування, але не усуває використання цих джерел для наповнення бюджету загалом.

І це лише головні недоліки проекту. Перелічення дрібниць забере більше ніж місць, на відміну від самого проекту.

Висновок простий: законопроект "Про національну безпеку" доцільніше й простіше переписати та віддати на широке обговорення (що й пропонувалося три роки тому на початку його розробки), ніж ще раз іти неконструктивним колом внесення окремих правок і доповнень.

А ще не завадило б провести повторний, справді комплексний огляд сектору безпеки силами спеціально створеної багатопрофільної незалежної комісії (а не певного відомства). Бо попередня робота фактично була зірвана, унаслідок чого Україна четвертий рік поспіль марнує час і ресурси на спроби визначення засад і конкретних ефективних кроків із гарантування національної безпеки.