18 февраля, когда проходила Мюнхенская конференция по безопасности и встреча министров "нормандской четверки", Президент РФ подписал указ №74 о признании всех документов, выдаваемых "ДНР/ЛНР" — от паспортов до свидетельств о смерти. Это решение, принятое на высшем государственном уровне, по сути, является официальным и безусловным признанием Россией "ДНР/ЛНР" как правомочных органов власти.
Фактически, это ультиматум. И какие еще нужны доказательства того, что РФ, де-юре признавая незаконные вооруженные формирования на украинской территории, является прямым и агрессивным участником конфликта на Донбассе, и что ОРДЛО — оккупированная территория? (Петр Порошенко уже на полях Мюнхенской конференции заявил, что Указ Владимира Путина является очередным доказательством российской оккупации). Однако, в такой ситуации ограничиться только протестными заявлениями — значит расписаться в собственном бессилии.
Но есть и другие не менее весомые внешние факторы, вынуждающие Украину к активным действиям.
Центробежные геополитические тренды ("пиррова" победа Дональда Трампа, Brexit, "миграционный" кризис в ЕС, тотальный расцвет правого радикализма и изоляционизма) критично ухудшают ситуацию вокруг российско-украинского конфликта. Есть основания прогнозировать:
а) рост лояльности к Кремлю среди европейского истеблишмента, постепенное налаживание Западом сотрудничества с Россией и смягчение/отмену санкций. (Кстати, аналитики Deutsche Bank оценивают вероятность смягчения американских санкций в марте-апреле 2017г. в 65%);
б) превращение "украинского вопроса" в периферийную "разменную" проблему при демонстрации некой номинальной солидарности с Киевом;
в) изменение атмосферы и расстановки сил в "нормандской четверке" и рост давления на Украину по урегулированию ситуации на Донбассе по российскому плану. Кстати, Ангела Меркель говорила на Мюнхенской конференции о возможности шагов по политическому урегулированию на Донбассе после некоего краткосрочного (хотя б пять дней!) перемирия.
Иными словами, пересмотр антироссийских санкций и принуждение Украины к критическим для нее уступкам — возможная ближайшая перспектива.
Подобный ход событий отвечает российским ожиданиям и дает Москве некий карт-бланш на активизацию действий на украинском направлении, проще говоря, развязывает руки. Это объективно вынуждает Украину идти на превентивные меры и сосредоточиться на укреплении оборонного потенциала для противостояния российской агрессии, исходя исключительно из собственных возможностей и ресурсов. Что необходимо предпринять Киеву в такой ситуации?
(Оставим в стороне всевозможные варианты "обмена" Крыма на Донбасс и неких "гарантий" для Украины как несостоятельные и чреватые для Киева критическими последствиями. Ограничимся уместным в этом случае тезисом Жан-Жака Руссо: "покупать у врага мир — значит снабжать его средствами для новой войны").
В тактическом плане представляется целесообразным сделать ряд следующих шагов на российском направлении.
Первое. Принять специальное Постановление Верховной Рады с перечнем условий по урегулированию ситуации в ОРДЛО — то есть, зафиксировать на нормативно-правовом уровне позицию Украины в переговорном процессе по Донбассу (долгосрочное прекращение огня, вывод российских войск, контроль на границе, ликвидация структур "ДНР/ЛНР" и др.). Этот официальный акт парламента, с одной стороны, "зацементирует" позицию Украины и сделает невозможной какую бы то ни было "переговорную торговлю" по принципиальным вопросам стратегического значения, с другой — даст однозначный сигнал партнерам по Нормандской четверке, что потенциал односторонних уступок Украины исчерпан. (Очевидно, что кратковременное затишье на фронте не должно быть поводом требовать от Украины начать подготовку к выборам в ОРДЛО).
При этом, учитывая кардинальную несовместимость позиций сторон, стоит ориентироваться на оптимальный в нынешней ситуации вариант "замораживания" конфликта на Донбассе. Очевидно, целесообразно вычленить из Минских соглашений первые три пункта (прекращение огня, отвод вооружений и эффективный мониторинг выполнения этих действий сторонами). Оформить эти пункты в отдельное соглашение (меморандум) о перемирии и согласовать в нормандском формате. Причем без предварительных политических требований и условий. Цель — остановка боевых действий, разведение сторон, создание 400-километровой буферной зоны по всей линии фронта, обязательно под международным контролем (ОБСЕ, возможно ООН).
Это вовсе не означает приостановку переговоров по другим направления (в первую очередь по освобождению заложников), но именно выполнение отдельного соглашения о прекращении боевых действий должно быть основной переговорной формулой в нормандском формате и приоритетной темой трехсторонней контактной группы в Минске.
При этом нужно использовать все возможные международные механизмы и площадки для максимальной "интернационализации" процесса урегулирования конфликта, т.е. — расширение присутствия на Донбассе миссий ООН, ОБСЕ, ПАСЕ, ЕС, Красного Креста, международных правозащитных и гуманитарных организаций.
Второе. Принять закон об оккупированных территориях Украины на Донбассе. Законом должен быть урегулирован статус оккупированных территорий в политико-правовой, экономической, культурно-гуманитарной и др. сферах, определен правовой режим административной границы с этими территориями, возложена вся ответственность за ситуацию в ОРДЛО на страну-оккупанта в соответствии с нормами международного права.
В данном случае речь идет либо о доработке и согласовании внесенного в июле 2016г. в Верховную Раду законопроекта "Про временно оккупированную территорию Украины", где объединены оккупированный Крым и ОРДЛО, либо о принятии отдельного закона про оккупацию ОРДЛО.
Кстати говоря, именно законодательная неурегулированность правового статуса и всей системы отношений украинской власти с ОРДЛО и является глубинной причиной острой конфликтной ситуации вокруг блокирования железнодорожного сообщения с оккупированными районами. А вот согласно упомянутому июльскому законопроекту органам госвласти Украины разрешается взаимодействовать с органами оккупационной администрации РФ в ОРДЛО (или самопровозглашенными органами — т.е. "ДНР/ЛНР") исключительно в рамках, определенных международным правом для обеспечения гуманитарных потребностей населения оккупированных территорий, освобождения пленных и тд. (Женевская Конвенция 1949 г. и др.)
Третье. Рассмотреть вопрос о введении военного положения на отдельных прифронтовых территориях. Есть все правовые основания для такого шага — акты Верховной Рады (в т.ч. "Декларация про борьбу за освобождение Украины (20 марта 2014г.), "Обращение к ООН…" (27 января 2015г.), заявление "Про отпор российской агрессии…" (21 апреля 2015г.), а также Стратегия национальной безопасности Украины (26 мая 2015г.) и Военная доктрина Украины (24 сентября 2015г.). Введение военного положения предусмотрено и Конституцией (ст. 106. п. 20) в случае угрозы нападения, опасности для государственной независимости Украины.
Всяческие объяснения, что, мол, военное положение урежет права и свободы граждан, ограничит наши демократические завоевания и тд. — неубедительны, и вот почему:
а) военное положение может быть введено не обязательно повсеместно, а только на прифронтовых территориях и на четко определенный срок (к примеру, на полгода);
б) именно в президентском указе определяется перечень ограничений прав и свобод — т.е. жесткость военного положения может варьироваться);
в) 18 статей Конституции относительно защиты прав человека будут действовать и при военном положении. Однако, готовы ли к такому шагу киевские власти?
А в случае продолжения режима АТО, и торпедирования закона про оккупированные территории, очевидно, стоит принять соответствующий акт Верховной Рады, котором признать "ДНР/ЛНР" террористическими организациями. Речь идет исключительно о системе псевдогосударственных (силовых) институций, созданных на территории ОРДЛО.
Оснований для подобного шага более чем достаточно. Стоит напомнить наиболее резонансные теракты. 14 июня 2014г. в небе Луганска боевиками был сбит украинский транспортный самолет Ил-76, тогда погибло 49 человек. Спустя месяц террористами из российского "Бука" был сбит малайзийский боинг (МН-17). 24 января 2015г. боевики из "Градов" обстреляли микрорайон Восточный г. Мариуполя, в результате убит 31 мирный житель и ранено 117. В феврале 2017г. произошла трагедия в Авдеевке. Подобным примерам несть числа. По словам Генпрокурора Юрия Луценко, с февраля 2014г. военная прокуратура собрала около 800 томов расследования преступлений, совершенных на Донбассе боевиками и российскими наемниками, опрошено 1400 потерпевших и 2 тыс. свидетелей, собрано 100 тыс. единиц вещественных доказательств, проведено 1800 судебных экспертиз.
Однако, ныне в нормативно-правовом поле Украины статус "ДНР/ЛНР" определен как некое ОРДЛО, хотя власть регулярно говорит о боевиках-террористах на востоке Украины. И если Украина три года проводит Антитеррористическую операцию, то нужен "правовой ответ" против кого де-юре направлена эта операция. Логика в таком шаге есть — в марте 2017г. в Международном суде ООН состоятся слушанья по иску Украины против России в рамках Конвенции по борьбе с финансированием терроризма. Очевидно и то, что признание "ДНР" и "ЛНР" террористическими организациями с одной стороны сделает невозможным российский план "встраивания в Украину "ДНР" и "ЛНР" в нынешнем виде, с другой — повлечет определенные последствия для нормандского и минского процесса. Но тут, возможно, придется выбирать: что мы ставим под вопрос и что важнее — минский процесс или судьба страны… Вряд ли удастся бесконечно долго уходить от подобной альтернативы.
Четвертое. Выработать адекватную ситуации тактику и стратегию по Крыму. На сегодня нет реальных путей и механизмов (международно-правовых, политико-дипломатических, военных, экономических) деоккупации полуострова. Для России эта тема закрыта, для Украины отложена, для мирового сообщества — нерешаема, во всяком случае, ныне. (Весьма преждевременно аплодировать первым заявлениям администрации Трампа по Крыму)
В таких условиях украинской стороне необходимо:
а) предпринять максимум дипломатических усилий для постоянной актуализации темы Крыма, ее присутствия в международном дискурсе, на больших и малых переговорных площадках. Противостоять замалчиванию, уходу от обсуждения этой проблемы;
б) стараться удерживать пул стран солидарных с Украиной в этом вопросе (в 2014г. в рамках Генассамблеи ООН Украину поддержало 100 стран, в 2016г — 70);
в) дополнять и расширять систему исков, обращений в международные судебные органы по поводу незаконно аннексированного Крыма. То есть последовательно готовить на перспективу правовую почву для возвращения Крыма в состав Украины;
г) максимально резко реагировать на попытки легитимизации аннексии Крыма — от дипломатических демаршей до экономических санкций.
Пятое. Принять новый закон об основах внутренней и внешней политики Украины. Действующий документ безнадежно устарел и явно неадекватен нынешней внутриполитической и международной ситуации. В новом законе нужно сформулировать новый внешнеполитический курс Украины с учетом современных европейских и мировых реалий. Так же в нем нужно зафиксировать состояние войны с Россией и факт оккупации Крыма и ОРДЛО. Четко определить условия нормализации отношений с Москвой.
Шестое. Необходимо разработать (в рамках СНБО Украины) среднесрочную концепцию отношений с РФ. Ибо российская агрессия из всего модельного ряда межгосударственных отношений (не говоря о войне как таковой) оставляет Украине на длительный период только формат конфронтационного сосуществования с Россией — ограниченного, вынужденного, холодного — в зависимости от текущей ситуации. В Концепции отношений с РФ должны быть определены:
а) цели, задачи и перспективы украинской политики на российском направлении в среднесрочный период;
б) нормы и правила отношений со страной-агрессором во всех сферах — политико-дипломатической, финансово-экономической, энергетической, научно-технической, гуманитарной и др.;
в) условия и механизмы возможного урегулирования российско-украинского конфликта в целом.
Кстати, проект такой Концепции Центр Разумкова обнародовал еще в 2015г.
А в среднесрочной перспективе очевидными ориентирами должны быть:
— Приоритетная комплексная реформа сектора безопасности, максимальное расширение сотрудничества с НАТО в рамках годовых Национальных программ и "Комплексного пакета помощи". Параллельно необходимо: интегрироваться в формирующуюся европейскую систему противостояния гибридным угрозам (профильные центры в Польше, странах Балтии, будущий аналогичный центр в Финляндии); подключиться к европейским центрам и программам по киберзащите (Бельгия, Эстония, Голландия) и расширить киберкомпонент в годовых Национальных программах сотрудничества с НАТО;
— Поэтапное создание национальной системы противодействия информационной агрессии РФ. Очевидно, бюджетная государственная поддержка информационной, культурной индустрии, (т.е. создание качественного и конкурентного национального продукта) должна быть соизмерима с расходами на оборону. В этом плане крайне необходима внятная и сбалансированная Концепция государственной гуманитарной политики;
— Удержание и по возможности расширение пула стран, солидарных с Украиной и активная диверсификация торгово-экономического сотрудничества, т.е. укрепление вектора европейского партнерства и расширение плацдарма сотрудничества со странами Азиатско-Тихоокеанского региона, Ближнего Востока, Африки. Речь идет о весьма болезненной, но необходимой географической переориентации национальной экономики при минимизации экономической зависимости от Кремля.
Конечно, это не бесспорный и отнюдь не полный перечень предполагаемых действий украинской стороны. Однако, двигаться в этом направлении необходимо. Впрочем, подобные предлагаемые действия обретут эффект и результативность при условии реализации внутренних реформ — в первую очередь борьбы с коррупцией.
