Про те, чому "урізання" нардепів — популізм, чому кожний президент хоче "свою" Конституцію і що "доброго" для Конституційного Суду дали конституційні зміни 2016-го року "ДС" поговорила із суддею КС у відставці, науковим консультантом з правових питань Центру Разумкова, доктором права Петром Стецюком.

"ДС" Петре Богдановичу, за останні півроку українці зіткнулись з тим, що можна було б назвати "конституційним турборежимом". Чому влада так поспішає, і наскільки ці зміни в Основний Закон на часі?

П.С.: Чому ми зіткнулись в останній рік з тим, що на порядку денному зміни до Конституції? Тут питання в тому, що з нашою Конституцією не так. Основному закону вже майже 25 років — це і багато, і мало, але змінювати його кожен рік — це не найкращий варіант. Повернувшись трохи назад, згадаємо, що прийняли Конституцію у 1996 році — через 5 років після проголошення Незалежності, і на пострадянському просторі ми були передостанні — у 1997 році це зробив Казахстан. Але щойно ми її прийняли, як тут же з'явились проблеми з її недотриманням. Спочатку у Президента України протягом трьох років було право видавати схвалені КМУ Укази з економічних питань, не врегульовані законами..., за чотири роки відбулась перша спроба змінити Конституцію — референдум 2000 року. З нього нічого не вийшло, два із шести питань винесених на референдум були визнані неконституційними, але навіть більше ніж 80% підтримки інших чотирьох не дозволили референдуму втілитись в життя. Це був перший сигнал, що з Конституцією щось не так, або з тими, хто мав би її виконувати.

"ДС" До речі, яка Ваша думка про Основний закон як такий — це договір, "дарунок" вищих сил, щось іще? І чим вона є в українському контексті?

П.С.: Теорії походження Конституції є різні, нові придумати дуже важко. Як відомо, є дуже популярною теорія суспільного договору, тобто домовленості всіх між собою щодо спільних засад свого життя в державі, є теологічна теорія, тобто все від Бога (дехто з науковців вважав що десь так було і за Гегелем.) У нас, до речі, з цього приводу дуже дивувались за часів президентства Януковича — якщо вся влада від Бога, то як таке може бути... Але в ті часи, можна було почути і дещо іншу інтерпретацію такого підходу: "Від Бога може бути як ласка, так і кара... Добра, розумна, виважена влада — та Божа ласка, дар Божий народу. А, даруйте, погана, нерозумна влада, авантюристи при владі і т.д. — то вже його кара. У сучасного угорського вченого — конституціоналіста Андроша Шайо (до недавно — суддя ЄСПЛ від Угорщини) є погляд на конституцію як на "породження суспільного страху". Він, зокрема, писав, що нині чинна американська конституція (1787 р.) — була породження страху колоністів перед англійською короною, перша французька конституція (1791 р.) — відображення страху повсталих французів перед монархом, чинний Основний Закон ФРН (1949) — страх перед пережитим нацизмом та "надмірним демократизмом" Веймарської Республіки, нинішня французька конституція (1958 р.) — страх перед безвладдям Четвертої Республіки і т.д.

Що стосується нашої Конституції, то Основний закон 1996 року (слідуючи за проф.Шайо) — це також ніби був своєрідний страх Президента Кучми перед парламентом, а парламенту — перед Кучмою та його можливою диктатурою. Зміни до Конституції 2004 року, коли Кучму змінював Ющенко — це був свого роду прояв страху тодішніх еліт перед невідомістю щодо нового Президента України (що власне зробить Ющенко як Президент України, як він скористається повноваженнями "сильного глави держави", чи не обмежить часом він їхнє всевладдя на користь того ж таки українського народу і т.д.). Тому й було "забрано" частково повноваження у президента та "передано" їх парламенту. Однак, як тільки цей страх "пропав", ми побачили іншу картину: Президенту Януковичу "повернулися" повноваження "сильного" глави держави взірця 1996 року. Проте, він виграв у 2010, а вже наступного року чомусь створили Конституційну Асамблею, яку очолив Леонід Кравчук і знову почали говорили про конституційні зміни..., Далі питання — які "страхи" мучили Президента Порошенка та його Адміністрацію, що у 2016 році ним було ініційовано та прийнято парламентом закон про внесення змін до Конституції щодо правосуддя, де "львина доля", до слова, стосувалася чомусь саме Конституційного Суду України Виникає питання, чи є такі "страхи" у нинішнього глави держави. По суті, "страхи" ініціаторів конституційних змін в наших умовах і диктують такі зміни

"ДС" Повертаючись в історію, які основні віхи конституційного процесу Ви могли б виділити, якщо починати з прийняття Конституції у 1996 році?

П.С.: За ці роки ми мали зміни в 2004 році, вони торкнулись перерозподілу владних повноважень в трикутнику "уряд-президент-парламент". Формально говорили, що з президентсько-парламентської республіки Україна стала парламентсько-президентською. У 2010 році відбулись зворотні зміни, після перемоги Януковича на виборах повноваження перерозподілили і повернулись до президентсько-парламентської форми. У 2014 році відбулись чергові зміни, які де-факто повернули стан 2004 року. У 2016 році ухвалили чергові зміни в Основний закон, щодо організації правосуддя, які, зокрема, у значній мірі стосувались Конституційного суду. В 2019 році пройшов черговий раунд змін — в Конституцію внесли євроатлантичну та європейську інтеграцію України як стратегічний курс держави, крім цього зняли депутатську недоторканність.

Однак, минулий 2019-й рік став по своєму прикметним в "житті" історії української конституції . Адже, вперше, одночасно було внесено багато (аж сім) проектів змін до Конституції України. І всі вони були ініційовані Президентом України. Глава держави згодом "доповнив" свої конституційні ініціативи ще одним (восьмим) законопроектом внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації влади) Правда, останній через короткий проміжок часу, був відкликаний його ініціатором для "подальшого доопрацювання".

На завершення цього питання, варто, зазначити, що всі ці зміни були направлені на т.зв. "перерозподіл" владних повноважень між державними інституціями та вищими посадовими особами. Вони не стосувалися звичайного громадянина, вони від самого свого початку не задумувалися і не приймалися на покращення життя простої людини. Виключенням, і то частковим, може вважатися спроба запровадження у 2016 році інституту конституційної скарги.

"ДС" А чи правильно, тобто за процедурою, вносились ці зміни, і якою саме має бути сама вона має бути?

П.С.: Процедура внесення змін є такою, що ініціатором може бути або президент, або не менше, ніж 150 народних депутатів. Після цього має бути позитивний висновок Конституційного суду, в якому суд не оцінює якісь загальні речі — він оцінює проект змін тільки на відповідність статтям 157 та 158 Основного Закону. Зміни в Конституцію не повинні передбачати чотирьох речей: обмеження прав людини, скасування прав людини, порушення територіальної цілісності чи ліквідацію незалежності України. Ці чотири запобіжники були написані з самого початку в Конституцію, і ніхто не знав, як вони можуть спрацьовувати в різних ситуаціях. Можливо, у мирний час їх і було достатньо, але з початком гібридної війни їх стало не завжди недостатньо.

Тому, в окремих випадках, запроваджений значно пізніше після ухвалення Конституції України інститут "застережень Конституційного Суду", може відіграти свою позитивну роль. Після надходження висновку КС Рада попередньо схвалює зміни 226 голосами, і тільки на наступній черговій сесії має бути 300 голосів — це за умови, якщо зміни вносяться в Конституцію, крім розділу першого, третього і тринадцятого — "Загальні засади", "Вибори. Референдум" та "Внесення змін до Конституції України".

"ДС" Як Ви оцінюєте зміни, запропоновані президентом Зеленським, загалом?

П.С.: Перш за все, виникає питання самої доцільності таких змін, а звідси — їх належної обґрунтованості та своєчасності. А в ситуації, коли пропонується одночасно багато таких змін — виникає також питання їхньої системності, взаємопов'язаності між собою, не порушення ними "цілісності/монолітності" Основного Закону держави і т.д. Хто це повинен оцінити, як вони мають бути пов'язані між собою? В ситуації, що склалась із останніми ініціативами президента, експерти, наприклад, справедливо запитували — а чому нема одного законопроекту, де всі ці зміни були б записані, натомість є сім? Крім того, існує свого роду загальна мета будь-яких конституційних змін в державі визначена, як правило при її ухваленні, самим конституцієдавцем.

Нагадаю, що в нашому випадку, конституцієдавцем є український народ, який разово у 1996 році доручив парламенту ухвалити цю Конституцію. Він же, визначив як саму процедуру внесення змін до Конституції України, так і "правила поведінки" учасників цього процесу. Оскільки, відповідно до ст.3 Конституції України головним обов'язком держави є "утвердження і забезпечення прав і свобод людини", а звідси і всіх її органів та посадових осіб, — то будь яка діяльність (ініціатива) як глави держави, так і парламенту загалом та народних депутатів зокрема (в т.ч. і щодо процесу внесення змін до конституції), як на наш погляд, має бути чітко підпорядкована "головному завданню держави — утвердженню і забезпеченню прав і свобод людини". Чи направлені конституційні ініціативи Президента Володимира Зеленського виключно на "на утвердження та забезпечення прав людини" — питання більш ніж риторичне?

Поява цього "букету" змін важко пояснюється, тим більше, що ці законопроекти між собою є дуже різні. Не всі пропозиції Зеленського пройшли — із семи три відхилені КС, а саме проект про уповноважених Ради, дострокове припинення повноважень народних депутатів та право президента призначати глав НАБУ, ДБР та членів незалежних регуляторних органів. Крім цього, два висновки — позитивні, але із застереженнями, це щодо права законодавчої ініціативи народу, і висновок про зменшення кількості нардепів до 300 і закріплення пропорційної виборчої системи. Нарешті, два висновки суду — позитивні, вони стосуються скасування адвокатської монополії та створення дорадчих органів парламенту. Ці проекти можуть бути прийняті на наступній сесії 300 голосами.

"ДС" Які проекти змін до Конституції, на Вашу думку, можуть серйозно вплинути на роботу органів влади, а від яких навпаки, за великим рахунком, нічого не зміниться?

П.С.: Гадаю, 2019 рік цікавий в плані конституційних змін, бо були доведені до логічного завершення два проекти — курс на європейську та євроатлантичну інтеграцію та скасування депутатської недоторканності. Цікаво, що в Конституції України, наприклад, не визначено, як вносити зміни в преамбулу — тобто, незрозуміло, робити це за процедурою 1,3,13 розділу, з референдумом, чи усіх інших. За Президента Порошенка Рада пішла легшим шляхом, і виникає питання — чи можна було вносити зміни до преамбули, якщо посадовцям можна робити лише те, що чітко прописано в їх повноваженнях?

Якщо говорити про зміни, ініційовані Зеленським, то, наприклад, проект щодо створення консультативних та дорадчих органів Ради — ні про що, від того, що їх створять нічого не зміниться і жодних покращень у функціонуванні Ради не відбудеться. Можливо, ця зміна "ні про що" була створена для видимості нешкідливості усіх змін загалом, або мала служити "димовою завісою", аби приховати інші наміри.

Важливими є зміни в частині зняття депутатської недоторканності — зі статті 80 вилучили першу і третю частину, "оголивши" нардепа, у якого повинен бути якийсь мінімальний захист, умовно кажучи. Для сучасних демократичних держав це нехарактерно, фактично прояв відвертого популізму.

"ДС" Одним з найрезонансніших вважаються пропоновані зміни по децентралізації, як двічі вносились і стільки ж разів відкликались главою держави. Прокоментуйте, будь ласка.

П.С.: Стосовно цього є декілька питань. По-перше, куди подівся законопроект про децентралізацію, поданий Президентом Порошенком, на який КС дав позитивний висновок, після чого його встигли попередньо схвалити, але на цьому все зупинилось. Після зміни президента і парламентських виборів на порталі Ради взагалі стоїть позначка, що законопроект відкликаний. В регламенті ВРУ з цим багато незрозумілого — чи можна було його відкликати, чи ні, яка його доля взагалі має бути, бо є різниця між "першим читанням" звичайного закону і "попереднім схваленням змін до Конституції".

Новий проект з децентралізації не був сприйнятий ні експертами, ні суспільством, тому спочатку його коригували прямо на сайті Ради (!), зчинився ще більший скандал, і президент його відкликав — відбувся фальстарт, або ж невдалий "кавалерійський наскок", бо тепер всю процедуру треба проходити спочатку. В будь-якому випадку, владі треба буде забезпечити "золоту середину" між національними інтересами, інтересами територіальних громад, та т.зв. "зобовя'заннями", які Україна взяла на себе в Мінську, а поєднати все це достатньо важко. Крім цього, треба буде створити видимість залучення експертного середовища, науковців, представників громад до обговорення цього законопроекту. Полегшити задачу проходження законопроекту може заміна його ініціатора.

Як відомо, зміни до Основного закону можуть ініціювати або президент, або група нардепів не менше, ніж 150 чоловік. "Слуга народу" має більше 250 депутатів, тобто набрати 150 можна, і негатив від законопроекту перейде з президента на депутатів. Цей політичний хід абсолютно можливий.

"ДС" Скорочення кількості нардепів — мабуть, найпопулярніша в народі ініціатива президента, та чи виправдана вона, як Ви гадаєте?

П.С.: Проект змін до Конституції має цілу низку реквізитів, один з них — це обґрунтування, тобто чому це треба робити. У всіх семи проектах змін до Основного Закону від Зеленського обґрунтувань фактично нема, лише стандартні фрази. Тобто, в Офісі президента або не могли цього зробити, або не знали як, або спеціально не написали — їхня позиція незрозуміла, і зі скороченням Ради те саме.

На 1996 рік, тобто час прийняття Конституції, склад Верховної Ради України конституцієдавцем було визначено у 450 депутатів. На той час країни розвинутої демократії з приблизно такою ж територією як в України, із кількістю населення 50 і більше мільйонів жителів (Іспанія, Італія, Німеччина, Великобританія, Франція), мали приблизно десь однакове умовне співвідношення "1-го парламентаря" на таку то кількість населення країни. Встановлене співвідношення між кількістю народних депутатів України і її населенням станом на 1996 рік було далеко не найбільшим у Європі, але наближалося до рівня вищезгаданих країн. Однак, представницька функція сучасного парламенту не є єдиною, і далеко не основною. Основним завданням сучасних європейських парламентів — є творення законів. Так, вони, в залежності від приписів національних конституцій, вироблених державних традицій, рівня політичної культури і т.д. виконують і законотворчу функцію, і функцію представництва народу, і функцію парламентського контролю і інші парламентські функції.

В нашій українській ситуації, Основним Законом держави(1996 р.) чітко встановлено що "єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент — Верховна Рада України"(ст.75). Іншими словами, основним призначенням(завданням) ВРУ є прийняття законів. І це його основна функція, яку він, наприклад виходячи із конституційних приписів, здійснює поруч із функцією парламентського контролю чи т.з. функцією державного будівництва. Що ж стосується безпосередньо функції "представництва народу", то вона, безперечно, в якійсь мірі існує. Її наявність обумовлена самою ідеєю парламентаризму як такого. Однак, в тексті чинної Конституції України жодної прямої (безпосередньої) норми саме про функцію ВРУ не має. Звідси, спроба звести всю аргументацію при вирішенні питання вагомого скорочення конституційного складу парламенту виключно "у прив'язці" до кількості населення країни, є, м'ягко кажучи, некоректним.

ВРУ створена, насамперед, для здійснення законодавчої влади, для якісної підготовки і прийняття законів. І кількість її депутатів має насамперед забезпечувати даний процес. На сьогодні ж все звелося до аргументів щодо кількості населення, і це фальшивий, неправильний аргумент.

"ДС" Але ж нардеп від "Слуги народу" Ольга Совгиря, захищаючи зміни по кількості нардепів, посилалась на авторитетного естонського вченого Рейна Таагеперу...

П.С.: Пані Совгиря, як видається, трохи злукавила в цьому місці Дійсно, проф.Таагепера має багато праць, присвячених питанням пропорційності у виборах, але здебільшого вони не стосуються безпосередньо питань представництва у парламенті. Прикметним є і те, що майже ніхто на практиці не застосовував т.з. "формулу кубічного кореня" для встановлення кількості депутатського складу національних парламентів. Не зробили цього навіть в його Батьківщині — Естонії, де проф.Таагепера був активним учасником політичного життя країни, навіть балотувався в Президенти Естонії.

Що стосується кількості депутатів зарубіжних парламентів, то тут можна назвати деякі цифри стосовно пострадянського простору: Естонія — 1 депутат на 13 тисяч, Литва і Латвія — один на 20 тис., Словаччина — один на 35 тис., Молдова — один на 40 тис., Румунія — один на 50 тис., Угорщина — один на 50 тис., Польща — один на 90 тис. Якщо ж ми застосуємо цю формулу, яку пропонується у нас буде один народний депутат на 150 тис.

Трохи інші цифри в країнах розвинутої демократії: Іспанія — один на 74 тис., Франція — один на 73 тис., Італія — один на 100 тис., федеративні держави, як Німеччина і Росія, тут не до порівняння, там інша ситуація. Тобто, чисельність населення прямо не корелює з кількістю депутатів, це поганий аргумент. В Італії скоротити кількість депутатів запропонувала право популістська партія "рух п'яти зірок", тобто приклад не найкращий для наслідування. Відповідно, ні аргумент про кількісне співвідношення, ні аргумент про іноземний досвід не підходять, обґрунтованої логіки у зменшенні депутатського корпусу сьогодні немає.

Для чого це потрібно? Бо це з того самого ряду, що й "перезавантаження" Верховного суду — із 200 суддів буде 100, "перезавантаження" ДБР, "перезавантаження" НАЗК. Це свого роду суспільне збурення, відвертий популізм.

"ДС" По двох із семи законопроектів, які надійшли в КС, є питання — відповідають вони Конституції, чи ні,і як розцінювати застереження, якими суд супроводив свої висновки?

П.С.: Тут дійсно існує певна проблема. Вона полягає в тому, що Конституція фактично вимагає лише позитивного висновку, проте без деталей — або відповідає законопроект Конституції, або не відповідає. Прикметним в цій ситуації є те, що закон про КС 2017 року нічого не говорить про можливість наявності "застереження" КСУ при наданні ним позитивного висновку. Натомість, інший нормативний акт — закон про Регламент ВРУ, ухвалений у 2010 році, каже, що у разі негативного висновку КС законопроект повертається у профільний комітет, як і у випадку, якщо є застереження. Іншими словами, має місце т.з. формальна "нестиковка" двох нормативних актів — один каже про застереження КС, інші — ні. Однак, за наявності конституційного припису в його буквальному викладі де "законопроект про внесення змін до Конституції України розглядається ВРУ за наявності висновку КСУ щодо відповідності законопроекту вимогам статей 157 і 158 Конституції України" (ст.159) і не більше, — парламентарі (не безпідставно) вважають, що в них є право далі розглядати такий законопроект, не відправляючи його до профільного парламентського комітету.

"ДС" Петре Богдановичу, ще за часів Петра Порошенка, та і до нього, неодноразово висловлювалась думка про доцільність існування КС як такого — мовляв, зайві витрати. Прокоментуйте, будь ласка.

П.С.: Дійсно такі розмови виникають час від часу. Вони активізуються, іноді, синхронно із певним перебігом практичної діяльності КСУ, прийняття ним резонансних рішень. На жаль не всі рішення КСУ (і раніше, і в наші дні) з об'єктивних причин не сприймаються позитивно суспільством. Однак, КСУ як інституція є важливим елементом механізму функціонування сучасної демократичної держави. Його ліквідація (як інституції) це послаблення засад демократичної держави як такої, це її розворот в бік тоталітарних форм правління. Інше питання — компетенція суду, обсяг його повноважень, зміст та правові наслідки рішень КСУ, зрештою — система персонального відбору кандидатів на посаду судді. Все це питання законодавчого регулювання. В даному випадку, "м'яч", як кажуть, на стороні парламенту.

ДС: Як відомо, парламент не залишає поза увагою КСУ. Наприклад, та ж реформа правосуддя часів Порошенка змінила багато речей стосовно КС, щось експерти оцінюють позитивно, щось — ні. Яка Ваша думка з цього приводу?

П.С.: Зміни до Конституції 2016 року, насправді, внесли немало відверто дивних, і не завжди зрозумілих, якщо не сказати різкіше, речей щодо КСУ як єдиного органу конституційної юрисдикції в державі. Повертаючись умовно до вищезгаданих "думок" угорського проф. Андроша Шайо, можна припустити що у "творців" конституційних змін 2016 року був свій окремий страх перед КС.. А в "страху" очі, як відомо, великі... Бо тільки з якогось переляку, наприклад, було змінено в сторону підвищення верхньої межі перебування на посаді судді КСУ — з 65 до 70 років. Такий підхід жодним чином не відповідає європейським конституційним традиціям, не сприяє природньому процесу оновлення суддівського корпусу КСУ та, що дуже важливо і небезпечно, містить в собі потенційну "корупційну складову". Адже, наприклад, "вірно відслуживши" чи на державній службі, чи на посаді судді суду загальної юрисдикції (наприклад у тому ж таки Верховному Суді) де максимальний вік перебування на посаді й надалі залишився 65 років, особа ("за вірну службу") може бути ще на 5 років призначена тим же главою держави до Конституційного Суду України.

Явно не продуманою, як на мене, є запроваджена підстава звільнення судді КСУ через "вчинення ним істотного дисциплінарного проступку, грубе чи систематичне нехтування своїми обов'язками, що є несумісним зі статусом судді Суду або виявило його невідповідність займаній посаді" (ст.149 Конституції України). За умови, що таке звільнення здійснюється іншими суддями (його колегами), ризик суб'єктивного підходу при цьому є надзвичайно високий. З іншого боку, такий варіант вирішення питання звільнення судді КСУ з посади є явно конверсійним до самої процедури його обрання. Адже, уявімо собі ситуацію, український народ обрав парламент, парламент обрав суддю КСУ, а обраний суддя (припустимо) якимось чином "не сподобався" більшості своїх колег таких же суддів КСУ (молодший від них, знає іноземні мови, сам написав собі раніше дисертації, любить джаз чи просто носить "метелика", а не традиційну краватку...). І в один прекрасний день, судді КСУ "вирішують", що якісь дії їхнього колеги є в їхньому (суб'єктивному) баченні "істотним дисциплінарним проступком" — тому його варто звільнити з посади, на яку його призначив, опосередковано ( через парламент) не хто інший, а сам український народ !

"ДС" А як щодо позитивних змін?

П.С.: Безперечно, є і позитивні зміни. Перше, це спроба, нехай і не дуже вдала, запровадити конституційну скаргу. Друге, це вилучення із повноважень КСУ права офіційно тлумачити закони. Те, що в суду забрали право тлумачити закони — правильно, бо такої практики не було майже ніде (окрім пострадянського простору). Європейська модель конституційного контролю має дві обов'язкові речі: тлумачення Конституції та визнання неконституційними законів, все решта — наносне. На пострадянському просторі люди, які писали закони про свої (національні) конституційні суди самі ж потім і ставали суддями, і вони написали собі багато повноважень. Справа в тому, що тлумачення закону означає, що закон неякісний, бо хороший закон не треба тлумачити, є парламент — хай переробляє. Тобто функція невластива, а за певних обставин може стати й шкідливою. Раніше суд часто переходив межу між тлумаченням і створенням нової норми, яка підміняла певні речі. Наприклад, знамените тлумачення "1+1" для Президента Кучми, по строках, добре, що він мав мудрість цим не скористатись. Або, наприклад, в період Януковича КСУ активно почав "тлумачити" Сімейний, Цивільний, Господарський кодекси.

Джерело: